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【期刊名称】 《中国法律评论》
全面深化改革背景下检察机关的宪法定位
【作者】 秦前红
【作者单位】 武汉大学法学院{教授},教育部长江学者奖励计划{特聘教授}
【分类】 宪法学【期刊年份】 2017年
【期号】 5【页码】 62
【全文】法宝引证码CLI.A.1230443    
  新形势下,我国检察院宪法定位同时受到国家宪制结构变革、检察院职权措施变更和社会功能变迁等因素影响。“法律监督机关”之定位不仅契合我国一元宪制结构,也符合社会主义法治发展的需要,由此检察院未来应继续保留现有宪法定位,履行保障法律正确实施、维护法制统一和尊严等职责。但是,职务犯罪侦查权转移后,检察院如欲真正实现“法律监督机关”之宪法定位和现实权威,还需要从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。
  我国宪法法律规定,人民检察院是国家的法律监督机关,依法独立行使检察权,承担保障法律正确实施、维护法制统一和尊严的重要职责。尽管检察院的职权性质还有司法权、行政权、多权合一和法律监督权等认知分歧,但至少在宪法定位上,宪法已经从“国家机构组织形式制度”层面直接将检察院明确为“法律监督机关”。这种具有中国特色的检察制度和检察院定位,既是中国近代以来学习外国法律制度的结果,亦有其较深刻的社会时代背景。近年来,随着司法体制改革和监察体制改革进一步展开,面对全面深化改革的新形势,如何找准定位、实现应有功能,成为不仅关乎检察院自身,而且影响改革全局的重要问题。
  一、人民检察院之宪法定位的历史及现状
  我国检察制度并非内生于中国传统文化,其一方面是西方法治文化冲击的产物,另一方面很大程度受苏联“一般监督”理念影响,最终形成我国“法律监督机关”之定位。这种宪法定位上的转变,几经波折而非一蹴而就。第一阶段是建国初期,借鉴苏联制度,我国检察机关的职能由“原来的单纯的侦查起诉、检举犯罪”扩大至“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律”负“检察责任”[1](见表1)。这一设置基本借鉴了列宁对检察制度的指导思想和苏联“一般监督”理念,但面临的实际问题有较大差异。[2]第二阶段是从1957年到1978年,检察机关活动在特定社会历史环境下逐渐被政治需求所取代,直到遭到取消。第三阶段是“文革”结束后,1978年《宪法》恢复了检察机关,紧接着1979年修改《人民检察院组织法》,取消了“一般监督”规定,现行宪法随后对其重新定位为“法律监督机关”并延续至今,一般监督职能则转交国家权力机关。
  表1建国初期我国检察制度形成过程

┌────┬─────┬──────────────────────────┐
│时间  │文本   │职权                        │
├────┼─────┼──────────────────────────┤
│1949年9 │《中央人民│第二十八条最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国│
│月27日 │政府组织法│民之严格遵守法律,负最高的检察           │
│    │》    │责任。                       │
├────┼─────┼──────────────────────────┤
│1951  │《中央人民│第二条中央人民政府最高人民检察署,为全国人民最高检察│
│年9月  │政府最高人│机关,对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,│
│    │民检察署暂│负最高的检察责任。                 │
│    │行组织条例│第三条最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接│
│    │》    │行使并领导下级检察署行使下列职权:         │
│    │     │(一)检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格│
│    │     │遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针│
│    │     │和法律法令;                    │
└────┴─────┴──────────────────────────┘

  续表

┌────┬─────┬──────────────────────────┐
│时间  │文本   │职权                        │
├────┼─────┼──────────────────────────┤
│1954年9 │《人民检察│第三条最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国│
│月   │院组织法》│家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察│
│    │     │权。第四条地方各级人民检察院,依照本法第二章规定的程│
│    │     │序行使下列职权:(一)对于地方国家机关的决议、命令和措│
│    │     │施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行│
│    │     │监督;                       │
└────┴─────┴──────────────────────────┘

  从“一般监督”到“法律监督”之定位的转变,蕴含着检察院职权及检察对象的巨大变化。一方面,从世界范围来看,当前我国检察院“法律监督机关”之表述,具有不少中国特色意味,其他各国少有提及,一般来说,各国检察权的主要内容有公诉权、侦查权和诉讼监督权三种。由此存在“法律监督权”正当性的争议。联合国大会于1990年批准通过的《关于检察官作用的准则》第11条规定的检察官职权指“在刑事诉讼(包括提起诉讼)中和根据法律授权或当地惯例,在调查犯罪、监督调查和合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用”,这种程序监督就包含于法律监督之中。可见,即使西方国家也并未将检察职能和监督制度视作无法兼容之个体。另一方面,历时态地观察,建国初期我国检察院的检察职权从严格意义上讲早已超越了一般意义上的诉讼监督权,一定程度上向违宪审查方向迈进;1979年《人民检察院组织法》和现行宪法中“法律监督机关”之定位表述,则是对检察院职权和检察对象的限缩。
  理解当前“法律监督机关”这一定位,至少需从三个层面着手:第一,“定位”与“定性”的概念分野,具体到检察制度上即“法律监督机关”和“法律监督权”的关系。从语义来看,“定位”倾向于从“国家机构”的序列中对“检察院”作出“法律监督机关”的定位,“定性”则倾向于从“国家权能”上对“检察院的权能”作出“法律监督权”的框定。[3]第二,就“法律监督权”和“检察权”之间的关系存在一元论和二元论的不同认识:二者本质上是否具有一致性?二元论主张法律监督权与检察权并列,任何一方都无法涵盖另一方;一元论则认为一切检察活动都是法律监督活动的具体形式,全部检察权可统一于法律监督权。笔者认为,“法律监督权”是从我国宪法文本对检察院之定位出发,进而与传统意义的“检察”一词作对比;“检察权”则是从传统的“检察”概念出发,进而解释我国宪法文本规定的“法律监督”。这种路径上的差异,应该说并未影响其本质和范畴。持一元论和二元论者的最大争议可能源于对“法律监督”之范畴的理解,不同语境下对此可作广义和狭义的区分:“法律监督机关”对应的“法律监督权”当然应从广义上理解;狭义的“法律监督”职能排斥于公诉和侦查职能之外;还有人进一步将其限缩为刑事诉讼领域的法律监督,这可谓最狭义的定义。至于在“立法权、行政权、司法权三权”范畴之下讨论“法律监督(检察)权”应归于何种性质,则属于第三层面的问题。
  检察院作为一种专门的法律监督机关,乃由我国宪法创设,因此想要真正解释当前我国的检察制度,就要具体到中国特色的宪制结构中观察。
  首先,我国宪法明确规定人民代表大会是国家权力机关,“一府两院”由其产生,对其负责,受其监督。因此,这种一元宪制结构背景和“议行合一”的政治体制,决定了在我国权力机关和检察机关之间是决定与执行、监督与被监督的关系,二者存在位阶和性质上的差异,权力机关的法律监督权是最高层次的监督权,检察机关由其产生,对其负责,并成为专门法律监督机关。其次,至于“法律监督机关”对应的职权属性,如果要在权力机关之下作出高低衡量,或可将其职权拆分为二:狭义的法律监督职能[4]和宪法规定的办理刑事案件“分工负责、互相配合、互相制约”所涉及的职权。前一职权单向地指涉“监督”公安机关、法院和监狱等,此时检察机关定位略高于审判机关;后一职权则约等于或略低于司法审判职权。[5]
  二、人民检察院之宪法定位的影响因素
  党的十八届三中全会提出,全面深化改革的基本点是“完善政治体制,破除体制内弊端”。近年来,以司法体制和监察体制改革为代表的政治体制改革逐步深入,新形势下检察院何去何从,成为检察院自身和改革全局必须面对的重大问题。目前来看,影响我国人民检察院宪法定位的主要有三大因素:宪制结构之变革对检察院宪法地位产生冲击;职权措施之变更在一定程度上侵蚀检察权威并使法律监督效果打折;社会功能之变迀对检察院工作提出更高的要求。
  (一)我国宪制结构之变革
  检察院的宪法定位,归根结底就是检察院在我国宪制结构中的地位问题。近来不少学者讨论监察体制全面改革是否须修宪的问题。从“立改废”流程和重大改革于法有据等原则来看,国家监察改革全面展开后,监察机关与行政机关、司法审判机关和法律监督机关同处一个层级,考虑到我国“议行合一”的政治体制,在全面范围内设立监察委员会涉及我国人民代表大会制度这一根本政治制度的重大变革,当然需要修宪保障。


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