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【期刊名称】 《政治与法律》
论我国人民陪审员选任机制的完善
【作者】 胡云红【作者单位】 国家法官学院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 人民陪审员制度;改革试点;选任;完善
【文章编码】 1005-9512-(2017)11-0152-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 11
【页码】 152
【摘要】 2015年4月,全国人大常委会、最高人民法院、司法部,授权和决定在全国10个省(区、市)50家法院开展人民陪审员制度改革试点工作。目前,我国人民陪审员制度改革试点进程已经过半,上述50家法院在试点中取得一些有益的经验,显露出国民对人民陪审员制度认知度低,陪审制度的监督功能未得到有效发挥;随机抽选机制与人口管理制度之间存在矛盾,且陪审员名额确定基数缺乏科学依据、选任方式单一;随机抽选机制与任期制之间存在冲突;部门协调配合上缺乏依据等等问题。建议从以下途径完善我国人民陪审员机制,即提高陪审认知度,充分发挥陪审制度的作用;采取区分普通陪审员和专家陪审员的选任方式,根据地域、人口特点合理分配随机抽选名额,采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式,设立专门管理机构,有效实现随机抽选等多样化选任方式;缩短陪审员任期,改人大任命制为备案制;加强各政府部门之间的配合等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1230582    
  
  自2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称:《决定》)以来,已十年有余。期间,我国的政治体制改革和司法体制改革也在如火如荼地进行着。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在“推进法治中国建设”一章中,明确提出要健全司法权力运行机制,“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道”。2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在“保证公正司法,提高司法公信力”一章中,进一步提出要保障人民群众参与司法,“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题”。
  2015年2月,最高人民法院发布《全面深化法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,在“健全审判权力运行机制”中,对推动人民陪审员制度改革提出了明确要求:落实人民陪审员“倍增计划”,拓宽人民陪审员选任渠道和范围,保障人民群众参与司法,确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二;进一步规范人民陪审员的选任条件,改革选任方式,完善退出机制;明确人民陪审员参审案件职权,完善随机抽取机制;改革陪审方式,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题;加强人民陪审员依法履职的经费保障;建立人民陪审员动态管理机制。
  2015年4月,最高人民法院、司法部制定了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称:《试点方案》),《试点方案》报送全国人大以后,十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,授权在全国10个省(区、市)50家人民法院开展人民陪审员制度改革试点工作。2015年5月20日,最高人民法院、司法部发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称:实施办法),落实贯彻党的十八届三中、四中全会和全国人大关于人民陪审员制度改革部署的重要措施。北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西10个省(区、市)共11个中级人民法院和39个基层人民法院参与本次改革试点。改革试点的主要内容包括改革人民陪审员选任条件、完善人民陪审员选任程序、扩大人民陪审员选任范围、完善人民陪审员参审机制,探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员的退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等7个方面。由于各中、基层试点法院一般都是在2015年9月份至12月份完成的新任人民陪审员选任工作,最晚的2014年4月底完成。到目前为止,新任人民陪审员任期一年有余,各试点法院实施《试点方案》和《实施办法》也仅仅一年有余,因此,在试点过程中反映的问题更多地集中在选任阶段。在选任过程中所暴露出的问题也不容忽视,因为试点中出现的问题如不能及时解决并从制度上加以完善,那么在试点工作中取得的成果将难以在全国顺利推广,从而影响我国人民陪审员制度改革的成效。
  一、《实施办法》中规定的人民陪审员选任机制
  过去我国人民陪审员的选任主要有两种模式:一种是个人(向法院)申请——法院审核——人大任命的模式;另一种是单位(向法院)推荐——法院审核——人大任命的方式。在这两种选任模式下,选任人民陪审员的最终决定权由法院掌握,人大任命基本上成为一种形式程序。法院可以根据自己的需要选择人民陪审员,在一定程度上限制了人民陪审员的广泛性和代表性。[1]有的法院甚至把人民陪审员作为缓解“案多人少”矛盾的“权宜之计”,导致陪审制度的异化。
  此次人民陪审员制度改革试点的亮点之一,就是规定实行“三个随机抽选”机制,以保证人民陪审员抽选、任命与参审的公开、公正与平等。
  (一)候选人民陪审员的随机抽选机制
  《实施办法》第六条规定:“人民法院每五年从符合条件的选民或者常住居民名单中,随机抽选本院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,建立人民陪审员候选人信息库。”这样,除了任职回避及资格欠缺者外,每一个普通公民都有可能进入人民陪审员候选人库。这一随机抽选机制,体现了陪审制度民主参与的价值和功能。
  (二)人民陪审员库的随机抽选机制
  《实施办法》第八条规定:“人民法院会同司法行政机关,从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选,由院长提请人民代表大会常务委员会任命。”根据这一规定,在第一次随机抽选出的候选人民陪审员库中再次进行抽选,被抽选中的人经所在辖区人民法院院长提请人民代表大会常务委员会任命后成为正式的人民陪审员。
  (三)参审个案人民陪审员的随机抽选
  《实施办法》第十六条规定:“参与合议庭审理案件的人民陪审员,应当在开庭前通过随机抽选的方式确立。”这样,根据三大诉讼法的规定,由法官和人民陪审员组成合议庭审理具体案件时,合议庭的人民陪审员需要从该法院全体人民陪审员名册中随机抽选确定,防止出现“陪审专业户”或“驻庭陪审员”现象。
  应该说,“三个随机抽选”作为陪审制度改革的一项重大机制创新,体现了人民陪审员制度从陪审员候选到选任,再到参审的全面规范化,在一定程度上保障了人民群众参审的广泛性,遏制了一直以来饱受诟病的陪审员沦为“编外法官”的弊端。然而,由于随机抽选机制与我国目前社会治理体系存在着诸多矛盾和冲突,从而导致实践中各试点人民法院在推进该机制时困难重重。这些矛盾和冲突如不及时解决,将严重影响我国人民陪审员制度的改革进程,进而挫伤改革的积极性。
  二、人民陪审员随机抽选机制推进中遇到的矛盾和问题
  (一)国民对人民陪审员制度认知度低,陪审制度的监督功能未得到有效发挥
  司法民主是陪审制度的基本价值和功能之一。陪审制度作为公民参与司法的重要途径之一,其实施的前提是国民对该制度的充分了解和认知。英国、美国这些传统的陪审团制度国家自不待言,以2009年开始实施“裁判员制度”(陪审制度)的日本为例,2009年裁判员制度实施第一年,日本民众对该制度的认知率为98.2%,2010年至2015年分别为99.1%、99.1%、98.5%、98.8%、98.1%、97.8%。[2]之所以有如此高的国民认知度,是因为日本《裁判员法》从2004年颁布到2009年生效实施的五年期间里,日本政府一直通过各种渠道致力于对裁判员制度的宣传,并不断对国民的认知度进行调查。因为随机抽选的裁判员来自于不特定的普通国民,如果这些国民对裁判员制度没有充分的了解和认知,将极大地影响其参审的积极性和有效性。也正是有了这种高度认知率,日本的裁判员制度才得以顺利实施。
  在我国,虽然《决定》实施以来已逾十年,但陪审制度的改革基本上在法院内部运行,并未在全社会引起很大的反响。近几年来,尽管最高人民法院推出了一系列改革方案,如人民陪审员的倍增计划以及改革试点等,各试点人民法院也在新任人民陪审员选任前和选任过程中就通过微博、微信公众号、门户网站等媒体进行了一定程度的宣传,但由于宣传时间短、力度不大,导致在选任过程中群众对该制度的认知度非常低,参审热情不高。许多试点法院随机抽取的人民陪审员候选人中,有一半以上的候选人表示不愿意担任人民陪审员,这在一定程度上影响了选任工作的顺利进行。
  人民陪审员制度作为一项关系到每个公民权利义务的制度,在实施过程中到底有没有发挥出其应有的价值和功能,社会公众对该制度的反响如何,从目前各试点人民法院统计的数据来看,无从知晓。人民陪审员制度是一项需要全民参与的制度,社会对该制度的认可程度直接影响着司法公信力的提高和国民对司法的态度。各试点人民法院虽然一年多来对陪审员数量、构成、参审案件的数量、调解数量有一定的统计,却忽视了社会公众对该项改革的反映和反馈。从日本《裁判员法》实施以来的统计数据看,该法实施后,三分之一左右的日本国民不仅关注该制度的实施,而且该制度实施后国民对裁判的公信力、司法公正等方面的看法都发生了变化。[3]
  国民对陪审制度的认知程度直接影响着陪审制度实施的效果和社会对司法机关活动的评价,忽视民意调查,将难以准确判断改革的效果。陪审制度的重要功能之一就是司法监督。陪审制度通过吸收普通国民参与审判过程,与法官共同对案件的事实或法律问题进行认定,并按照少数服从多数原则对个案进行裁决,在合议庭内部形成了民众监督机制与民主决策机制的有机统一,可以在一定程度上抵制各种非法干预,遏制司法腐败。这种监督功能要求陪审员应当超脱于法院,不受法院的任何制约。然而,无论从过去我国人民陪审员的选任机制还是目前试点的随机抽选机制都不难看出,陪审员的选任一直是由人民法院主导,人民法院对陪审员的任用具有最终决定权。《试点办法》中虽然规定了三次随机抽选,但无论是陪审员候选人的随机抽选还是最后个案参审陪审员的确定,都由法院主导。与美国、英国、法国等国由法官、检察官、当事人和律师从选民名单中共同选任个案陪审员的随机抽选机制相比,我国的陪审员选任环节相对封闭。选任主体与使用主体不分离,势必影响陪审制度的公信力,难以充分发挥陪审制度的司法监督功能。
  (二)随机抽选机制与人口管理制度之间存在矛盾,且陪审员名额确定基数缺乏科学依据、选任方式单一
  各试点法院在新任人民陪审员选任阶段遇到的普遍难题是随机抽选难度大,候选人信息缺失导致法院需要动用大量人力、物力和财力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件等。这从另一方面也反映出当前我国社会治理力度薄弱、人口信息更新缓慢。如《实施办法》规定人民陪审员可以在选民或常住居民中随机抽选产生,但人大对选民登记工作每五年进行一次,其信息往往滞后;街道、社区虽然与居民最接近,但他们对居民信息的了解和掌握也不完善,绝大多数联系电话缺失、信息地址不准;公安机关所掌握的当地常住居民信息严重缺失,居民无联系方式或联系方式和地址信息过时、死亡人口未及时销户、常年外出务工和迁居外地人员无统计数据、居民文化程度信息登记不准不全不新;常住居民未上户口等也是普遍现象。如根据北京市门头沟区人民法院的人民陪审员候选人资格审查反馈结果统计,在488名资格审查未通过的人员中,人员信息有误的27人,因信息更新不及时导致的学历不符合者33人,身体精神状况不符合者36人。特别是近两年门头沟区因棚户区改造、拆迁等原因,人员流动性较强,未通过人员中有138人长期不在本区居住。因选民基础信息不理想导致的资格审查未通过人员占未通过总数的48%。
  这种现象不仅造成法院在选任人民陪审员时存在很大困难,而且也不利于对本地区人口情况的把握,不利于维护本地区甚至整个社会的安全。在信息技术日新月异的今天,各级国家机关纷纷建立起名目繁多、功能各异的信息系统,但系统的维护、数据的更新和完善以及各部门之间信息的相互共享和交互并未有效实现,导致社会治理力度薄弱,效率低下。因此,此次人民陪审员制度改革试点所衍生出的两个值得重视的问题是,应当把此项改革与整个社会治理体系相结合,使之融合其中;应当建立各级政府部门信息、资源共享机制和配套的技术支持,避免重复建设和资源浪费。
  根据《实施办法》第5条的规定,基层人民法院根据本辖区案件数量和陪审工作实际,确定不低于本院法官员额数3倍的人民陪审员名额,陪审案件数量较多的法院也可以将人民陪审员名额设定为本院法官员额数的5倍以上。在规定陪审员名额时,可能是出于法官编制相对固定考虑,故陪审员的基数以法官员额数计算。据笔者了解,大部分中、基层人民法院的编制多年未发生变化,而近几年的受理案件数量却在逐年增加,与5年前相比,基层人民法院的收案总数已经翻了一番。人民陪审员参审是要参与到具体案件的审理,并且合议庭或者大合议庭通常需要陪审员的数量要远大于法官。加之人民陪审员属于兼职参审,对其参审案件要有上限限制。因此,在确认陪审员名额时,应当以上一年度人民法院的收案数为基数,乘以一审普通程序比例系数确定陪审员的名额比较合理。以年收案5000件,一线办案法官50人,陪审员每年审理案件上限为20件的人民法院为例,假设一审程序审理案件的比例为80%,那么每年4000个案件的审理需要人民陪审员参与,假设每个案件合议庭的构成模式为“2(法官)+1(陪审员)”,则至少需要200名陪审员。“1(法官)+2(陪审员)”模式情况下则需要400名陪审员,“1(法官)+3(陪审员)”、“3(法官)+4(陪审员)”等合议庭模式需要的陪审员人数更多。如此算来,以法官的员额数的倍数确定陪审员名额的基数不甚合理,也不能满足人民法院每年收案量逐年呈30%左右上涨的需求。因为法官作为专职裁判人员,在人民法院编制不变的情况下,可以通过加班等方式来完成结案(笔者虽不赞同法官加班办案,但现实情况确实如此)。但是陪审员则不同,他们都有本职工作。每年审理20个案件意味着如果按照每个案件从阅卷到开庭、评议直至裁判文书完成至少要到法院2次的频率算(复杂案件更多),每年陪审员至少要到法院40次,平均每个月3次以上。如果参审数量过大,可能会影响到其本职工作和参审积极性,进而影响参审质量。另外,我国人民陪审员任期五年,这本身已经限制了陪审员的流动性和公民参审的概率,不利于充分发挥陪审制度的司法监督和提高司法公信力的功能。如果陪审员每年参审上限过高,也会降低其他陪审员的参审概率。因此,科学合理地确定每个人民法院陪审员的名额和年审案件的上限也是值得思考的问题。
  应该说,随机抽选的方式可以最大限度地避免人民陪审员选任中的人为操控因素,使陪审员的来源更具有广泛性和群众性。然而,由于我国人民陪审员制度尚未深入人心,广大人民群众对该制度的认知度极低,如果一下子从原来的组织推荐和个人自荐过渡到完全随机抽选,恐怕也会带来一些问题。如很多试点人民法院反映,一方面,随机抽选的陪审员候选人有一半以上不愿意担任人民陪审员,另一方面,一些对担任人民陪审员有兴趣和意愿的群众却难以被随机抽选上。还有的试点人民法院反映,在随机抽选参审过程中,由电脑系统抽选到的人民陪审员要么不及时反馈是否参审,要么反馈了参审信息却在临近开庭前又以各种理由临时变卦,极大地影响庭审的正常进行,降低审判工作效率。此外,我国幅员辽阔,各地人口、地理条件均有不同,如果一味追求随机抽选,在部分地域面积较大、交通不便地区,有可能造成随机抽选产生的人民陪审员参审困难、参审成本高,从而影响到其参审的积极性。
  (三)随机抽选机制与任期制之间存在冲突
  随机抽选机制的目的,就是增加陪审员的不确定性和广泛代表性,避免法院等外界力量对陪审员的影响,保障陪审员地位的超然性与独立性,尽可能保障司法公正性,而任期制的主要作用在于维持陪审员队伍的稳定性,增强陪审员审理案件的熟悉程度和适应性,二者之间存在冲突。
  无论是英国、美国等传统的陪审团制国家还是新兴的日本等参审制国家,陪审员的随机抽选机制都建立在一案一抽选的基础上。即每个适用陪审制度审理的案件,都先从选民登记

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