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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践
【英文标题】 The Functional Design and Supervisory Practice of the Special Committee of the Local People’s Congress
【作者】 秦前红【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 人大专门委员会;地方人大监督;监督实践
【文章编码】 1004-9428(2018)01-0015-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 15
【摘要】 完善人大专门委员会设置是健全人大监督制度的重要内容。地方人大专门委员会的运行实践表明,专门委员会之于人大监督权的行使而言,具有协助和保障等基础性作用。但专门委员会在作用发挥过程中仍然存在议决机制、人员结构、职能发挥空间等层面的问题。鉴此,需借由必要的改良路径,探寻专门委员会制度的提升空间,以此加强其在地方人大监督工作中的作用。
【全文】法宝引证码CLI.A.1233533    
  
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要推动人民代表大会制度与时俱进。十九大报告进一步指出,完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度创新和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。对“一府两院”进行监督是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予地方人大及其常委会的重要职责,而人大专门委员在人大常委会监督工作中发挥了重要作用。但是,不可否认的是地方人大监督工作与当前社会要求以及人民群众的期盼还有一定的差距,这其实也是属于人民代表大会制度需要与时俱进,以及进行制度和实践创新的范畴。而健全“一府两院”受人大监督的制度,其中发挥好人大专门委员会的作用无疑是基础和关键。
  一、专门委员会的地位及其作用
  按照《宪法》、《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方政府组织法》(下文简称《地方组织法》)
  的规定,全国人大、省级人大和设区的市、自治州人大都设立了专门委员会,作为人大常设的、专门性的工作机构,其承担着人大及其常委会大量经常性的工作。随着社会主义民主法制建设的不断推进,人大专门委员会的地位和作用显得越来越重要。在某种意义上来说,人大专门委员会功能的发挥程度,直接影响着人大及其常委会权力的实现程度。试举一例,立法权乃是人大及其常委会的重要权力之一,但此一权力的充分行使其实是需“仰仗”于各专门委员会的。而假若专门委员会极少起草法律草案,必然致使政府及其部门成为主要的起草者,这无疑虚化了人大及其常委会的立法权。[1]当然,专门委员会较少起草法律草案与政府较多起草法律草案,此二者之间其实是互为因果的。
  (一)人大专门委员会的地位
  人大专门委员会是顺应人大制度的发展和人大职能履行的需要而设立的。1954年全国人大只有法案和民族两个专门委员会在大会闭会期间仍存在。为加强全国人大及其常委会的组织建设,1982年《宪法》明确规定,全国人大设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。各专门委员会受全国人民代表大会领导,在闭会期间受全国人大常委会的领导。随后,地方人大专门委员会随着加强地方人大建设的呼声也逐步建立起来。1986年《地方组织法》修改就规定:“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设立法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导”。对地方人大专门委员会的职权,《地方组织法》进一步规定,各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。
  可见,人大专门委员会是依法产生的同级人民代表大会的常设性机关,在大会闭会期间受同级人大常委会领导。从机构性质上说,它是法定机关,其产生、组织、领导体制、职权都由法律作出明确的规定。有人认为,人大专门委员会受同级人大及其常委会领导,因此就是内部机构,不能对外独立行使职权,笔者对此不认同。理由有三:第一,领导关系并不能说明就是内部机构,如地方政府各部门按照组织法规定,受政府领导,但政府各部门仍然依法具有独立的职责职权。第二,《地方组织法》规定地方专门委员会有权就其职权范围内的问题进行调查研究并提出建议,说明专门委员会具有独立身份,可以对外开展法定授权范围内工作,与单位内设机构不能以自身名义对外开展工作完全不同。第三,从实践来看,专门委员会可以独立对外发文,办理同级人大常委会交办的工作,每年也要书面向同级人民代表大会报告工作。由此可见,将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误,而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用。
  人大专门委员会的设立是人大及其常委会依法履职的必然要求。全国和地方人大代表很多,主要靠每年一次的代表大会来行使职权。即便是在人大闭会期间,可由常设机关的常委会来行使主要职权,但常委会通常也只是每两个月才举行一次会议。会议召开时人多,讨论如何开展,议题如何准备,决定如何形成;不开会时如何保障人大职责不落空不缺位,这些问题都必须要靠常设的专门委员会在同级人大常委会领导依法履职去解决。[2]正如彭真同志所说,过去我们没有专门委员会,什么问题都提到大会主席团上来,不开代表大会时,什么问题都提到人大常委会上来,人大常委会因为人多就不好讨论多种问题,尤其是不能分类别地讨论,而且分组也不是按工作性质分组,所以我们才考虑要设专门委员会。[3]可见,设立专门委员会是十分必要的,是人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节。可以说,如果没有专门委员会,很难想象全国和地方人大及其常委会的工作能够取得现在这样的成效。
  (二)人大专门委员会在人大监督中的作用
  《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)对各级人大常委会的监督工作作出了明确规定。其中不少条款涉及到人大专门委员会如何在常委会监督工作中发挥作用。[4]如《监督法》第23条第2款规定,常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。2005年6月,全国人大常委会办公厅出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》(以下简称《若干意见》),进一步明确了全国人大专门委员会的工作职责和工作程序。这一意见对于加强和规范地方人大专门委员会的工作,进一步发挥专门委员会的作用,提供了很好的指导。综合《监督法》和上述《若干意见》的规定,可以归纳专门委员会在人大常委会监督工作中的作用为:
  第一,协助作用。在行为性质上,专门委员会在常委会监督工作中起着协助作用,而不是法律上的监督权主体。根据《宪法》和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,不能由其他任何组织和个人行使。例如,执法检查是常委会行使监督权的一种方式,专门委员会虽然是在常委会领导下组织开展执法检查工作,但执法检查的主体仍是常委会。有人认为人大专门委员会由人大代表组成,人大代表根据《代表法》的规定,是权力机关的组成人员,因而,专门委员会可以对外独立行使监督权。这种观点显然违反了宪法和法律的规定,是错误的。
  第二,组织保障和工作基础。正如上所述,常委会通常每两个月召开一次会议,如何形成长效的科学的监督,必须依靠常设机关专门委员会的力量。因此,专门委员会是常委会监督不可或缺、至关重要的具体监督工作的承担者。例如,在每年常委会的监督计划的确定中,通常由专门委员会根据了解的情况提出建议。在听取政府专项工作报告时,也都是由专门委员会事前与报告机关就报告内容沟通情况,做好报告前的准备工作;常委会听取专项工作报告后,由专门委员会就报告机关的整改情况听取汇报,进行跟踪检查。可见,专门委员会承担了常委会监督中的大量基础性和关键性的工作,对常委会监督工作的开展发挥着至关重要的作用。
  第三,专门委员会在人大常委会监督工作中的主要职责。根据《监督法》和《若干意见》的规定,专门委员会在常委会监督中的主要职责包括,协助常委会执法检查,听取和审议“一府两院”工作报告;对法规进行备案审查;审查和批准决算、预算调整和执行等内容。
  二、专门委员会在监督工作中存在的问题
  (一)地方人大监督中存在的问题
  人大监督是国家权力机关的监督,具有高度的权威性,对制约权力,防止腐败,发展社会主义民主政治都具有十分重要的作用。改革开放三十多年来,虽然人大监督取得了长足进步,但是仍然没有摆脱虚化的现象,人大作为“橡皮图章”的印象仍然没有得到彻底的改观,监督实效与人民的期望相比有较大差距。具体来说,地方常委会监督工作存在的问题主要有:
  第一,监督职能发挥不到位。人大工作特别要注意处理好监督与支持的关系,但如果将人大工作定位于支持为实,监督为虚,那其实是改变了人大监督的本质,也与人大作为权力机关的地位不相符合。在实践中,监督职能发挥不到位的重要表现就是监督工作的重程序轻实效,这是各地人大监督工作存在的共性问题。例如,人大常委会听取和审议“一府两院”的各类专项工作报告,是行使监督权尤为重要的方式。然而,在听取、审议及表决之后,若有工作报告未能获得通过,既有的法律对此是缺乏规定的。如此一来,听取审议工作报告的程序虽然看似能够“完满”地走完,但所预期的监督实效则难以实现。同时,执法检查、视察等活动过程搞得声势浩大,轰轰烈烈,但雷声大雨点小,监督反应的问题大而化之,抽象宏观,没有操作性。
  第二,监督手段和方式不多,且缺乏刚性。人大常委会监督要严格遵守《监督法》规定的方式和程序,但这些法定的监督方式,各地人大常委会运用却不够充分,如询问、专题质询、特定问题调查、规范性文件备案审查等手段罕见使用。以特定问题调查为例,该制度其实早在1954年《宪法》当中既已规定,但至今却未被启动过,当然其中不乏诸多复杂的原因。[5]虽然在实践中已有不少关于启动人大特定问题调查的请求,[6]但此项制度自始至终处于“休眠”状态。此外,人大常委会的监督整体上不仅在思想上,而且在行动上都表现出自我束缚之味。例如,在规范性文件备案审查工作当中,不少人大常委会相关工作者对此项工作的重要性认识不够,担心影响与被审查机关之间的关系,存在畏难情绪。[7]
  第三,监督过程重议重说,轻行轻督。人大监督实效有待提高,还有重要原因是重审议轻督办,跟踪监督做得不够,说说就完了的监督很难起到应有的作用。例如,开展执法检查虽然是人大行使监督权的重要方式,但在既有的实践中,执法检查在相当层面上流入了形式主义,最为常见的就是人大常委会听取审议执法检查报告,政府有关部门也来听,但是许多问题往往不了了之,问题到底解决没解决,没有结果,没有后续的东西。[8]此外,人大代表或者常委会组成人员的个人监督意见如何能够集中到最后形成的常委会意见中,也缺乏一个有效机制,这导致一些地方人大代表或者常委会委员认为,人大监督说了也白说。
  (二)专门委员会作用发挥存在的问题
  常委会监督权没有充分行使好,固然有多方面的甚至系统的原因,但是从专门委员会的角度反思就在于,作为在常委会监督中起组织保障和工作基础作用的专门委员会没能充分发挥作用,这是其中非常重要的因素。依此逻辑,有必要从专门委员会角度反思常委会监督工作的不足,具体而言,可以发现专门委员会的组织和运行存在以下问题:
  第一,专门委员会议决机制。人大工作的典型特征就是集体有权,个人无权。集体行使职权的方式是会议形式。如何开好会,形成科学的议决机制对于做强专门委员会具有决定性作用。实践中,专门委员会会议在组织上、审议上、决定上都存在较多需要改进的空间。首先是会议到齐率不高,委员大多兼职,难以保证会议的出席。曾有一项以湖北省地方人大专门委员会为样本的研究,此研究结论表明,该省6个市人大专门委员会组成人员中专职委员的比例仅有33.8%,通常只有专门委员会正、副主任委员才属于专职,其他委员全部为兼职。[9]在此情形之下,兼职的专门委员会委员大多连必要的专门委员会会议都难以到位,更谈不到深入参与和研究专门委员会的其他具体工作。[10]尤其是参加专门委员会的调查研究、执法检查等活动。其次是会议审议没有严格的审议规则,往往是专职的主任委员、副主任委员从头说到尾,其他委员配合开会。其实这种现象非但存在于专门委员会当中,在人大常委会同样存在类似的情况,例如有的常委会委员在会议上的发言很长,一讲就是一个多小

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