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【期刊名称】 《法学》
污染第三方治理的法律责任基础与合理界分
【作者】 刘长兴【作者单位】 华南理工大学法学院
【中文关键词】 环境污染;第三方治理;法律责任;责权利统一;责任划分
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 182
【摘要】 环境污染第三方治理正成为污染治理模式创新发展的一个新方向,其专业化、集约化优势可减少经济发展与环境保护之间的矛盾、助力环境保护目标的实现,但是其顺利推进还倚赖法律制度的支撑特别是法律责任的明晰化,需要适当的合同安排并对现行制度进行立法完善或进行适应性解释。一方面,污染治理第三方主体与作为委托方的排污者或政府之间的法律责任划分应当明确,即以委托转移的污染治理责任明晰化为基础,根据责权利相统一原则,在法律框架内通过合同约定来合理安排第三方的污染治理责任以及相应的法律责任,同时衔接委托人的义务并与委托方的法律责任明确界分。另一方面,第三方主体作为特殊的“排污者”,在政府环境管理中还应当承担相对独立的法律责任,以委托合同的约定为前提可以由政府直接追究其违法排污的法律责任,进而与排污者的法律责任在合理界分的基础上相互衔接。
【全文】法宝引证码CLI.A.1239507    
  一、问题的提出
  治理环境污染本是直接产生污染的排污者之责任,或者在排污者不明、污染集中处理时转化为政府责任。传统的“谁污染、谁治理”模式囿于一些企业过于注重经济利益、环保意识淡薄、技术水平有限等原因,短板明显。[1]在此情形下,排污企业或单位通过缴纳或按合同约定支付费用,委托专业环境服务公司进行污染治理的第三方治理模式得以推行,成为当前我国污染治理模式创新发展的一个新方向。这种新模式借助第三方污染治理企业的专业优势和规模效应,以及在完成污染治理目标上的成本和效果优势,来实现降低企业治污成本、提高治污效率之目标。其借市场之手明确和落实污染治理责任的安排被认为是促进环境服务业发展的有效措施。[2]更进一步言,其也是传统国家治理模式的补充与创新,是推进国家治理现代化不可缺少的途径和方式,[3]是当前解决和治理环境问题的重要实践探索,现实意义自不待言。
  鉴于此,国务院办公厅于2014年发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号,以下简称《意见》),环境保护部于2017年又出台了《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(环规财函〔2017〕172号,以下简称《实施意见》),为环境污染第三方治理的展开提供了明确的政策指引和一定的操作规则。但是,在我国现行的以排污者责任为中心的环境法律制度框架下,作为最重要污染治理主体的第三方在相关法律制度中的地位不清、责任不明,相当程度地影响到制度成效,可以想见,《意见》和《实施意见》在不改变现行法律制度框架之前提下推进第三方治理模式的尝试要取得理想的实施效果颇具难度。
  如何分配污染第三方治理中各方的法律责任于是就成为该模式顺利推进的关键性问题。对此,学界虽有初步的理论探讨,但对该种法律关系下法律责任的分析多限于各方责任范围和性质之争,提出的问题繁多而解决方案却失之笼统。[4]笔者以为,虽然现行立法可以为污染第三方治理各方法律责任的厘清提供基本的规范来源,但是对排污者与第三方之间的行政法律责任的转移该如何处理仍稍显棘手,换言之,尽管第三方治理合同可以对排污者与第三方治理主体的责任分配作出约定,但是违法排污的行政责任能否以及在多大程度上可以由合同约定,理论上不无疑问,实践中也多有争议。[5]鉴于此,根据《意见》“抓紧出台第三方治理的规章制度,对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等”的要求,当前亟需通过制定、修改法律法规或扩展解释法律来完善环境污染第三方治理的法律责任制度。详言之,我们应充分认识因第三方主体加入导致的污染监督管理关系的复杂化问题,以污染治理责任的界定和转移为基点,厘清委托人与第三方治理主体之间的合同关系及第三方主体在污染治理中的特殊法律地位,分析明确第三方治理法律责任制度的现实障碍,并以相关理论为指导,提出法律责任安排的合理方案。
  二、污染第三方治理带来的法律责任分配难题
  (一)引入污染第三方治理导致法律关系复杂化
  改变传统以行政管制为主的环境法律治理模式,引入市场化机制形成多元的环境法律治理机制,是推进生态文明建设的需要。[6]通过合同引入第三方来代替排污者或政府承担部分环境污染治理责任是第三方治理的本质,也体现出政府在污染管理过程中引入市场化机制的努力。
  相较于传统的污染治理模式,新模式涉及两层法律关系:一层法律关系是排污者或政府与第三方主体之间的合同关系。即排污者或政府作为委托方以付费为代价,将特定污染治理责任转移给第三方治理主体承担;第三方主体作为受托方提供环境污染治理服务、收费完成特定的环境污染治理任务。实践证明,通过合同转移污染治理责任是提高污染治理效率的可行措施。二层法律关系是确定环境污染治理责任的行政管理关系。即政府作为环境管理者依法提出污染治理的标准和目标,由其自身承担一定的环境污染治理责任,或是由排污者依法并根据排污许可证等文件的要求承担特定的环境污染治理责任。由此可见,虽然环境污染第三方治理表征为合同关系,但实质上是内含着环境管理关系的,如此一来便造成了行政关系与民事关系交织交错的复杂局面。申言之,一方面,基于环境管理目标确定的污染治理责任是合同关系要处理的核心内容,是界分不同主体之间法律责任的基础,但是作为污染治理责任之依据的环境行政管理又对合同关系构成了一定的限制和约束,第三方污染治理合同中理应反映并满足环境行政管理的要求。另一方面,当污染治理责任未完成时,仍需要政府动用行政手段直接进行管制或处罚,所以,为了确保污染治理责任的完成,对应的行政法律责任就需要明确。
  这种合同关系与环境行政管理关系相互交叉的格局呈现出公私合作模式的基本特征,即私人部门参与公共物品的提供,在保护私人权利的同时不能妨碍公共权力的行使和公共利益的保护。[7]也就是说,我们虽可通过合同安排来移转污染治理责任,解决污染治理问题,但是政府对污染实施管制仍不可缺位,[8]即使是在环境行政逐渐从管制转向治理的今天,[9]政府对污染的直接管制依然不可或缺。
  第三方污染治理的理想运行模式是,排污者、政府和第三方主体只要严格依照法律规定和合同约定,便能各司其职顺利地完成环境污染治理任务。但是,理想与现实并不当然遂意,当运行出现偏差、污染治理责任无法完成时,由作为委托方的排污者还是由作为受托方的第三方治理主体承担法律责任,政府行政处罚对象和标准如何确定,委托方与第三方治理主体之间划分、转移责任的条件和界限是什么等问题的解决都会因合同关系和环境行政管理关系的交叉而变得复杂,并由此引发诸多争议。鉴于此,我们需先明晰第三方治理涉及的基础性法律责任,并在此前提下,以环境行政管理及合同制度理论为指导,进一步明确界分各方应当承担的行政法律责任。
  (二)污染治理责任是第三方治理的基础性法律责任
  环境污染第三方治理以服务合同方式实现,合同的客体是污染治理服务,即以特定的工程技术手段完成一定的环境污染治理任务,这意味着污染治理责任从原污染治理责任人(排污者或政府)转移至第三人。由于服务合同本身存在法律地位不明、规则不完善等问题,[10]加上污染治理服务中政府管理管制因素的存在,平添其复杂性。于此情形,要明确所转移的污染治理责任以及转移关系中的相关责任就需先知晓第三方治理中的基础性法律责任是什么。
  1.排污者的污染治理责任。环境污染治理责任原则上是排污者的责任,污染者负担原则已成为我国环境法的基本原则,[11]例如,我国《环境保护法》42条第1款明确规定了排放污染物的企事业单位和其他生产经营者应当采取措施防治各类污染,其中,污染治理是防治责任的一个重要方面,对排污者来说,此乃是合法经营中第一层次的污染治理责任,性质上属于合法经营的义务,也是可以通过第三方治理来完成的主要任务。而对排污者违法排污的,除了应承担赔偿、罚款等责任外,还应该承担污染治理责任。例如,2017年新修订的《水污染防治法》85条就规定,向水体排放特定污染物的,“限期采取治理措施、消除污染”是排污者的责任之一;若排污者“逾期不采取治理措施的,环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。”这是排污者违法排污导致的第二层次的污染治理责任,性质上属于违法导致的法律责任,也可通过委托第三方治理来完成。
  2.政府的污染治理责任。环境污染治理责任也是政府依法应当承担的环境责任。我国《环境保护法》6条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,进而在第28条等条明确了地方政府的环境治理责任,但是,由于受到各种因素的制约而面临治理成效的问题,[12]于是,引入第三方治理便成为政府落实其治理责任的有益探索。政府的污染治理责任是法定环境治理义务的具体化,根据《环境保护法》28条的规定,地方政府有义务“根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量”,环境单行法中也有类似之规定。[13]据此,当环境已被污染但污染责任人不明或不能承担责任时,政府便应将其承担的污染治理责任具体落实为污染治理项目和治理方案,并可通过委托第三方来完成污染治理任务。同时,为了维持一定的环境质量目标,对于潜在之污染可能性,政府一般通过污水收集等措施集中承担一定的污染治理责任,如工业区的污水收集与集中处理项目,而这也可委托第三方来完成。
  根据《意见》和《实施意见》的规定,第三方污染治理以排污者委托第三方进行污染治理为主,政府也可以委托第三方进行污染治理。[14]通过委托合同转移给第三方的是排污者或政府的污染治理责任,该责任源于环境行政管理法律之规定,属于行政强制性义务,未完成时需承担相应的行政法律责任。特定污染治理责任转移给第三方后,治理责任未完成导致的行政法律责任和违约责任皆需要在委托方与第三方主体之间进行划分,这些在政府、污染者和第三方治理主体之间的法律责任划分问题需置于责权利相统一的原则之下重新加以考量。总体上言,应当以污染治理责任的转移和确定为基础,针对污染治理责任未完成的具体情形,根据合同约定或环境管理要求进一步细化责任分配。
  (三)复杂法律关系下存在的第三方治理的行政法律责任难题
  然而,即使明确了政府、排污者和第三方主体的污染治理责任,但基于第三方主体加入带来的法律关系的复杂化,即在政府与排污者环境管理关系之上加入了合同关系,并且两者在范围和内容上不可避免地存在一定的交叉重合,此际,对未完成污染治理责任导致的法律责任该如何承担和界分仍面临困难。也就是说,环境污染治理的强制性行政法律责任如何通过本质上具有任意性的合同来明确约定甚至改变,或曰,合同之约定该如何决定和改变污染治理责任未完成时各方应承担的法律责任,是一个棘手的问题。
  在当前我国环境法律制度仍坚持行政法律责任与民事法律责任相对严格区分的体系下,[15]因引入第三方主体而导致主体间污染治理责任及相应法律责任的分配出现矛盾与问题在所难免,具体体现在以下三个方面。
  一是排污者与第三方之间的责任如何划分?《意见》明确了两者的责任,即排污者承担污染治理的主体责任,第三方承担约定的污染治理责任。当合同得以顺利实施时,责任划分当无异议,但若出现未完成污染治理之情形,法律责任是由原始的排污者承担还是由第三方主体承担不无疑问。另外,行政违法责任是否可以对排污者和第三方主体实行双罚?限制生产和停产整治等处罚措施是否适用于第三方主体?委托合同中对行政法律责任的约定是否可以认定?这些问题皆需作进一步思考。
  二是政府与第三方之间的关系如何处理?政府委托第三方进行环境治理,第三方的合同责任与行政法律责任可能存在某种程度的交叉,其责任形式、处罚措施等都有待于通过法律解释或立法加以明确。在政府对于排污者委托的第三方主体的管理中,则需要处理好其与排污者之间的关系,第三方责任是政府环境管理的直接对象还是附属于排污者?第三方能否承担独立的法律责任?双方的法律责任该如何划分?这些问题均要根据实践需要在理论空间允许的范围内作进一步研究。
  三是第三方法律责任的性质和范围如何确定?由于我国现行环境法律基本不涉及污染治理第三方主体的权利和义务,故在环境行政管理中引入第三方主体后就需要对其法律地位、法律责任的性质和范围加以明确,这也是第三方治理中法律责任机制完善的重点。
  总之,由于第三方主体承担的污染治理责任本身来源于合同约定,但在未完成治理责任、造成污染后果时不仅是违约更是对环境管理要求的违反,其承担行政法律责任的资格、原因等已然超出了现行法律规范的框架。故此,要解决上述问题就需要从第三方治理涉及的合同关系与管理关系两个角度展开分析,根据《意见》确定的框架并结合法律理论和现行法律制度提出合理可行的法律责任分配或确定方案。其中,委托给第三方完成的污染治理责任是整个法律责任机制的基础,未完成污染治理时各方法律责任的性质和分配应当在现有法律框架之下有所拓展。
  (四)第三方治理法律责任的界分应依循责权利相统一原则
  环境污染第三方治理带来的环境管理与合同制度的交叉使污染第三方治理制度带有明显的公私融合的经济法属性,[16]经济法的责权利相统一原则或可为第三方治理中法律责任的界分提供一条基本思路。责权利效相统一是经济法的总原则,[17]责权利相统一原则是其更为常见的提法,意指在经济法律关系中各管理主体和公有制经营主体所承受的权利(力)、义务和职责必须相一致,不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在。[18]环境污染第三方治理中涉及的污染治理责任和法律责任的交叉和混合,从表面上看会带来义务和责任的混乱以及责任界分上的困难,对此,完全可从责权利相统一原则出发,找寻不同主体承担责任的权利基础、明确其基本义务进而确定其最终责任。
  在环境污染第三方治理所涉主体中,政府代表公共利益行使环境管理职权并承担相应的职责,其责权利的对应关系相对明确。法律责任的争议主要出现在排污者或政府委托第三人完成污染治理责任的情形,于此情形,厘清争议可按照责权利相统一原则对排污者和第三人的责权利进行梳理。排污者从其生产活动中获取利益并享有相关权利,应当承担具体的环境法律义务,[19]违反义务自当承担相应之法律责任。对第三方主体而言,其承担污染治理责任的前提是收取治污费用,义务是按合同约定完成污染治理责任,否则要承担对委托人的违约责任或违法排污的行政法律责任。至于二者之间责任的具体界分则需要以合同约定和环境行政管理规范为依据。
  三、污染治理责任的约定转移及法律责任安排
  从性质上看,排污者与政府承担的环境污染治理责任皆为法定义务,依据环境管理法律法规经由特定程序而确定。虽然在某些特殊情况下,排污者也可自愿在法定义务之外承担污染治理责任,并委托第三方主体完成,但这属于应鼓励而非强制的范围,不在本文的讨论范围。所以,在法律上需要妥当处理污染治理法定义务的约定转移及对应的义务未完成时的法律责任安排。
  (一)污染治理责任的约定转移和法律责任承担
  合同是第三方治理的实现方式,特定主体的污染治理责任通过合同约定转移给第三方主体承担。其间存在着法定义务到约定义务的跨越,合同可在多大程度上转移主体的污染治理责任、改变主体的相应法律责任,是界分第三方治理法律责任的关键。依法理,合同制度的核心是意思自治,[20]即在法无禁止性规定的范围内由合同当事人自由确定权利和义务。第三方治理中应当是负有污染治理责任的排污者或政府,以支付治污费用为代价将污染治理责任转移给第三方,从成本负担的角度体现污染者负担原则。
  原则上,已依法确定的排污者或政府的污染治理责任转移由第三方承担并无法律障碍,因为确定由排污者或政府承担污染治理责任的目的在于实现特定的环境保护目标,法律并不强制要求责任主体以自己的行为完成治理,第三方以收取治污费用的方式代替排污者或政府履行污染治理责任当为法律所允许和支持。问题出在如果最终未能完成环境污染治理任务,即依法确定的污染治理责任未履行或未能完全履行,环境污染依旧或又造成新的污染的,此时产生的行政法律责任能否由合同调整以及该如何调整?在排污者委托第三方治理之情形下,第三方治理合同是民事合同,[21]而未完成治理责任导致的行政法律责任,包括

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