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【期刊名称】 《中外法学》
我国监察机关的宪法定位
【副标题】 以国家机关相互间的关系为中心【作者】 秦前红
【作者单位】 武汉大学法学院{教授}【分类】 宪法学
【中文关键词】 监察机关;国家机构;宪法定位
【英文关键词】 Supervisory Organ; Structure of the State; Constitutional Status
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 555
【摘要】 国家监察体制改革实质上是监督权的重新配置,监察机关和监察权得以在此过程中产生。此次修宪为之作了颇多的宪法设计,尤其是对监察机关作为国家机构在人民代表大会制度中的地位,以及与其他国家机关的关系进行了规定。据此规定,监察机关与权力机关是“产生、负责和监督”的关系,与司法机关是“互相配合,互相制约”的关系,与行政机关则为“不受干涉,且互相配合,互相制约”的关系,上下级监察机关间则是“领导与被领导”的关系。监察机关与其他国家机关间关系的运行需以宪法为遵循,同时,对宪法上监察机关和监察权定位和性质的考察,也需通过上述国家机关间关系的讨论来展开,并需注重机构设置与权力运行的实际轨迹。
【英文摘要】 The reform of the national supervision system is essentially about redistribution of power of supervision, which creates the supervisory organs and supervisory power. There are a number of constitutional designs in the Fifth—time Amendments to the Constitution that aim to put supervisory organs into the structure of the state and prescribe the relationship between supervisory organs and other state organs. In accordance with the current Constitution, the supervisory organs are created by the people’s congresses to which they are responsible and by which they are supervised. And the relationship between supervisory organs and judicial organs is about checks and balances. Meanwhile, the administrative organs should not interfere the exercise of supervisory power and shall coordinate their efforts and check each other. Moreover,the supervisory organs at higher levels direct, the work of those at lower levels. Therefore, it is significant to establish and maintain the relationship between supervisory organs and other state organs according to the Constitution, and the legal nature of supervisory organ and supervisory power shall be constructed on the basis of above discussion on relationships.
【全文】法宝引证码CLI.A.1239905    
  引言
  为了贯彻和体现国家监察体制改革的精神,为监察委员会的成立提供根本法依据,十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的产生、性质、地位、人员组成、任期任届、领导体制等内容进行了规定。[1]若以修正案的篇幅为视角来观察,可以发现此次通过的《宪法修正案》共有21条,其中11条与监察机关和监察权相关,特别是在《宪法》第三章“国家机构”中增设了“监察委员会”一节。这一方面彰显了国家监察体制改革事关重大,唯有通过宪法修改才能为改革提供充分的正当性基础,并使改革得以实质性推进和深化;另一方面表明国家监察体制改革以及因此为之的宪法修改,对此前宪法体制的影响同样颇为重大。此般影响集中表现为将监察权形塑为一种此前宪法规定之外的权力类型,继而使得监察委员会成为一个新的权力单元和系统。[2]本文以为,国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革,机构与职能的整合乃是改革的主要方法论。此过程中新机构的设立及旧机构的撤销,实质上皆是国家监督权重新配置的外在表现形式,而监察机关和监察权即为权力重新配置的结果。因此,如何认识此一新设立的国家机关和新出现的国家权力,便成为一个无法回避的理论和实践问题。
  国家监察体制改革开展至今已一年有余,理论上其实有不少关于监察机关定位和监察权性质的讨论:首先,于监察机关的定位而言,有论者将其法律性质定位为行政机关、司法机关或是政治机关;[3]亦有论者认为监察机关乃是被宪法授予国家监察权的新的国家机构。[4]而改革者则认为监察机关实质上就是“反腐败工作机构,是政治机关,不是行政机关、司法机关”。[5]其次,就监察权的性质而论,有论者认为新的监察权既非行政权,也非司法权,而是一项独立的国家权力,这是新监察体制的标志性特色;[6]监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力,该权力就是监察权;[7]亦有论者基于改革实践中监察机关履行的监督、调查和处置职责,认为监察权具有行政权和专门调查权的二元属性;[8]还有论者着眼于机构与职能整合的改革思路,认为国家监察体制改革本质上是既有政治资源的再整合、再分配,由此使监察权呈现为一种复合性权力的样态。[9]可以发现,与此前的行政监察机关和行政监察权有别的是,国家监察机关因改革而具有的宪法机关的地位,国家监察权亦由此成为一项宪定权力。如此一来,有关监察机关定位和监察权性质的讨论,在相当程度上便成了一个宪法学问题。
  构造国家权力和保障公民权力乃是现代宪法的核心功能,甚至可以说宪法的首要功能和内容即在于构造并限制国家权力,[10]现代立宪国家通常基于一定的原则来构造国家权力和组织国家机构。在我们国家,该原则表现为人民代表大会制度的政体及民主集中制的国家机构组织原则。国家监察体制改革以及由此而来的宪法修改,无疑丰富和发展了人民代表大会制度和民主集中制原则,这集中表现为人民代表大会下“一府两院”的国家机关构架演进为“一府一委两院”的构架。监察机关在宪法所预设的“轨道”上行使着监察权,并在权力行使过程中与其他国家机关产生关联。于此层面而言,若欲在宪法层面认识监察机关的定位及监察权的性质,很大程度上需借由监察机关与其他国家机关间关系的讨论,主要有监察机关与权力机关,监察机关与司法机关,监察机关与行政机关,以及上级监察机关与下级监察机关等四对关系。
  一、监察机关与权力机关的关系
  (一)民主集中制:产生、负责及监督
  民主集中制乃是普遍适用于执政党和国家政治生活的一项重要原则,且有着颇为丰富的指向和内涵。中国共产党在全国执政以后,把这种原则和制度运用于政权建设,在国家机构中实行民主集中制的原则。[11]我国现行《宪法》第3条规定了民主集中制原则,并将其作为一项国家机构的组织原则,该原则成为国家机关产生及相互间关系运行的遵循和基础。此项原则的核心内容有三:一是在人民与权力机关的关系上,遵循由人民选举产生并监督权力机关的原则;二是在权力机关与其他国家机关的关系上,遵循由权力机关产生并监督其他国家机关的原则;三是在中央和地方国家机构职权划分上,遵循在中央统一领导下发挥地方主动性和积极性的原则。当然,民主集中制原则的具体内容并非一成不变的,自“五四宪法”规定国家机关“一律实行民主集中制”以来,该原则在宪法上的涵义其实是自始变化和发展的,特别是“八二宪法”对该原则的内容予以具体化。[12]同样地,在国家监察体制改革的背景之下,监察机关被纳入宪法规定的国家机构体系当中。为此,宪法上的民主集中制原则亦需随之修改完善,以便为监察机关的产生,以及其与其他国家机关间关系的运行确定根本法意义上的遵循和依据。正是基于此种考量,《宪法修正案》第37条增加了监察机关“由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”的规定。
  由此可知,监察机关与权力机关在宪法上的关系至少有以下三层涵义:其一,权力机关的宪法地位高于监察机关。我们国家“按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实现人民代表大会统一行使国家权力”,[13]并“在这个前提下,明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权”。[14]依此逻辑,国家监察体制改革过程中所进行的机构与职能整合,以及由此而生的监察机关与监察权,同样是在“人民代表大会统一行使国家权力”的前提下进行和展开的。甚至可以说最高国家权力机关基于现实需要创设出了监察权,并根据分工负责、功能适当等原则将该权力配置给了监察机关。其二,监察机关由权力机关产生,即监察委员会主任由本级人大选举,副主任和委员则由本级人大常委会任免,对此《宪法》和《监察法》皆有着较为详细的规定。但需注意的是开发区监察机关(监察委员会或是派驻监察机构等)的产生和设置问题,因为诸如开发区、新区等地区通常只设有履行行政管理职能的管理委员会等机关,而未设置相应的权力机关。因此,如何在此类地区产生和设置监察机关便成问题。对此,实践中有在开发区设立监察委员会,并由省级人大根据省级监察委员会主任提名,任免开发区监察委员会主任的做法。[15]此般开发区监察委员会及其组成人员的产生方式,在很大程度上致使该地区(开发区)监察机关的法律地位变得模糊不清。因为现行《宪法》和《监察法》皆未规定开发区可设立监察委员会,且按此方式产生的开发区监察委员会亦非《监察法》当中的派驻或派出的监察机构。
  其三,监察机关对权力机关负责,权力机关监督监察机关。这其实是一个“一体两面”的问题,因为监察机关对权力机关负责,即体现为权力机关对监察机关的监督;而监察机关接受权力机关的监督,亦表现出监察机关对权力机关负责。例如,监察机关向权力机关报告工作,既是监察机关向权力机关负责的表现,亦属权力机关监督监察机关的表现。具体而言,我国现行《宪法》明确规定了罢免与免职这一监督方式;《监察法》在此基础上规定了人大常委会听取本级监察委员会专项工作报告,组织执法检查,人大代表及人大常委会委员提出询问或质询的监督方式。此外,相较于“一府两院”而言,监察机关对权力机关负责,以及权力机关监督监察机关的方式并不包括向人大作年度工作报告,《宪法》和《监察法》皆未对此进行规定,[16]但理论上对此问题乃是不乏争论的。[17]
  (二)权力机关如何根据《监督法》监督监察机关
  如上所述,现行《宪法》和《监察法》就权力机关监督监察机关的问题进行了规定,但只明确规定了四种具体监督方式,即罢免与免职,听取专项工作报告,执法检查,询问与质询,且未规定此四种监督方式如何在实践中展开。显然,新成立的监察机关“位高权重”,对其的监督须足以防止“过犹不及”。[18]无论是国家监察体制改革的具体实践,亦或是《监察法》皆注重对监察机关的监督制约,其中即包括权力机关的监督。不过,与权力机关对“一府两院”的监督类似,由于各级人大一年通常只开一次会,不可能对“一府两院”的工作施以经常性的监督。按照《宪法》的规定,对“一府两院”工作实施经常性监督的职权通常是由人大常委会来行使的。[19]同样地,权力机关对监察机关的监督,在很大程度上亦需由各级人大常委会来实施。而各级人大常委会实施监督的法律依据主要是《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》),如此一来,各级人大常委会如何根据《监督法》监督监察机关便成殊值探讨的问题,即《监察法》规定的监督方式是否适用于各级人大常委会对监察机关的监督?该问题的探讨又可引申出两个更为具体的问题:一是《监察法》规定的各级人大常委会对监察机关的监督方式,是否可适应《监督法》规定的监督程序?二是《监察法》未规定,但在《监督法》当中有规定的监督方式,各级人大常委会是否可将其运用于对监察机关的监督?对于以上问题,理论上其实已有所谈论:如有论者认为《监察法》规定的各级人大常委会听取和审议专项工作报告的监督方式,便可适应《监督法》的相应规定。[20]还有论者认为,现行《监督法》规定的对“一府两院”的监督方式大多可以适用于监察机关。[21]
  本文以为,无论是基于各级人大常委会作为权力机关的宪法地位,还是为了防止监察权的滥用,都有必要明确《监督法》规定的监督程序和监督方式得适用于监察机关,亦即各级人大常委会运用《监察法》规定的监督方式之时,得适用《监督法》规定的具体程序;以及各级人大常委会可运用《监督法》规定的监督方式对监察机关实施监督。理由主要有二:一是由于当前的《监察法》同时“扮演”监察机关组织法、监察活动程序法等“角色”,以致于该部法律难以就所有问题进行详细的规定,其中即包括各级人大常委会如何监督监察机关的问题。《监察法》当中虽有规定听取专项工作报告,执法检查,询问与质询等监督方式,但却未规定这些监督方式如何在实践中运作。而《监督法》作为一部就各级人大常委会监督工作进行的专门立法,其中就监督的方式、程序和内容皆有着相当具体的规定。二是《监察法》虽未明确规定规范性文件备案审查、特定问题调查等监督方式得适用于监察机关,但这无疑是各级人大常委会作为权力机关的应有之义,同样也能通过监督进而防止监察机关滥用权力。例如,监察机关在工作中制发的决议、决定等规范性文件,亦应报相应的人大常委会备案,相应的人大常委会得对其进行是否符合《宪法》和法律的审查。这其实也是开展合宪性审查工作的需要。当然,欲使《监督法》规定的监督程序和监督方式得有效运用于权力机关对监察机关的监督,尚需对《监督法》进行相应的修改。
  (三)监察机关如何监督具有人大代表身份的公职人员
  在国家监察体制改革过程中,曾有关于监察机关可否监督人大代表问题的讨论:有论者以国家机关自律权等为根据,认为对“人大代表、人大常委会委员的职务违法违纪行为,应当由其所在国家机关追究相应的责任,而不宜由监察委员会追究责任”。[22]亦有论者指出,各级人大机关工作人员属于公职人员之范畴,并表明需对此处的“人大机关工作人员”作广义理解,认为其不仅包括人大工作人员,还包括人大代表,[23]由此认为人大代表亦属监察之对象。还有论者认为虽然监察机关可对人大代表进行监察,但应建立一定的防范和隔离措施,防止监察机关通过对人大代表的监督,形成对人大及其常委会的实质监督。[24]本文以为,监察机关可否监督人大代表的问题,乃是一个颇为复杂的论题,绝不可一概而论。特别是该问题还与监察机关与权力机关之间的关系相涉,因为权力机关即是由人大代表所组成的。具体来说,鉴于我国人大代表构成等因素,该问题的可能解答如下:
  其一,考虑到我国兼职代表制的现实,不加区分地认为具有人大代表身份的公职人员皆可免于监察,无疑是不切实际的,也将有碍于反腐败工作的正常开展。曾有论者指出,当前我国各级人大有95%以上的人大代表为兼职代表。[25]因此,对于此类人数甚众的兼职代表而言,人大代表之身份于其而言其实只是一种“兼职”,在此之外尚有其“主业”和“本职”工作,其中便有被纳入监察机关监察对象的职业,如国有企业管理人员等。故而,对于此类具有人大代表身份的公职人员,[26]其亦得成为监察机关监督之对象。
  其二,监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时,亦须注重《宪法》和法律对人大代表的特殊保障。在现代民主国家,为保障议员个人的安全与自由,均给予其在言论、身体等层面的特殊保障。[27]我国现行《宪法》第74条亦规定了全国人大代表在人身层面的特殊保障,即非经全国人大会议主席团或全国人大常委会许可,不受逮捕或刑事审判。而《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下监察《代表法》)更是在第四章专门就代表执行职务的保障问题进行了规定。因此,监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时,也应当遵守《宪法》和法律中有关人大代表特殊保障的规定。例如,《监察法》中的留置措施自然属于《代表法》第32条所规定的“法律规定的其他限制人身自由的措施”,是故监察机关在对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施时,无疑应当履行相应的许可或报告手续。
  其三,不具有公职人员身份的人大代表,是否得成为监察机关的监督对象?该问题在理论及实践上皆是不乏争论的,例如,在“拉票贿选”事件中,不具有公职人员身份的人大代表收受他人贿赂的行为,是否构成刑法上的受贿罪?以及不具有公职人员身份的人大代表,欲当选上级人大代表时向他人行贿的行为,是否构成刑法上的行贿罪?对此类问题,理论上存在截然相反的观点,其论争的焦点在于人大代表的职务是否属于“公职”,以及其职务行为是否属于“从事公务”?[28]而在既有的实践中,此般行为有被认定为破坏选举罪的做法。[29]很显然,若认为可构成刑法上的受贿罪,便由此可成为监察机关的监督对象。本文以为,对于不具有公职人员身份的人大代表而言,即便其利用人大代表的身份从事违法活动,亦不宜认为可由监察机关负责监督,而应将此委以人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任,或是根据《代表法》的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务等。当然,若构成职务犯罪之外的刑事犯罪的,如破坏选举罪等,亦不可免于刑事追诉和刑事责任的承担。
  二、监察机关与司法机关的关系
  (一)“互相配合,互相制约”的宪法原则
  如何理解监察机关与司法机关之间的关系,同样关涉对监察机关定位和监察权性质的认识。现行《宪法》第127条第2款为此关系的处理确定了“互相配合,互相制约”的原则,即监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时,应当与审判机关、检察机关互相配合,互相制约。《监察法》第4条第2款重申了该原则,并将其视为监察工作的基本原则之一。[30]因此,有关监察机关与司法机关之间关系的探讨,亦应当围绕此项原则来展开。具体来说,此一原则其实有以下三层涵义:一是监察机关与司法机关互相配合,如根据《监察法》第47条第1款的规定,对于监察机关移送的案件,检察机关应当依照《刑事诉讼法》的规定,对被调查人采取强制措施。二是监察机关与司法机关互相制约,如根据《监察法》第47条第4款的规定,检察机关若认为监察机关移送的案件,有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形,经上级检察机关批准,则依法作出不起诉的决定。
  三是正确处理配合与制约的关系。其实在国家监察体制改革之前,审判机关、检察机关和公安机关之间同样是根据《宪法》和《刑事诉讼法》等的有关规定,形成“分工负责,互相配合,互相制约”的关系。对于其中“配合”与“制约”的关系,理论上有两种不同的认识,如有论者认为有必要“废止互相配合的表述,凸显制约的本体性地位”;[31]还有论者认为应根据不同情形来处理二者的关系,即当涉及干预公民基本权利时,则应突出互相制约的关系,而在与基本权利无涉的场合,则应强调各主体间的配合。[32]本文以为,鉴于现有权力配置与运行的实践,监察权的实际位阶已然高于审判权和检察权,故而为避免监察权的滥用进而保障公民基本权利,无疑更应强调监察机关与司法机关之间的制约。不过,实践中所呈现的却是对“互相配合”的过分偏重,以致于“互相制约”被不合理漠视。[33]这极易致使检察机关的审查起诉和审判机关的独立裁判沦为形式,并出现所谓的“监察中心主义”现象,进而致使大量“冤假错案”出现,有碍于公民基本权利的保障和国家刑事法治的建设。
  (二)检察机关审查起诉的实质化
  在不同的阶段,监察机关与司法机关互相制约的关系各有特点。比如在起诉阶段,检察机关应居于主导地位,行使审查起诉的职能;而在审判阶段,审判机关则应居于主导地位,对检察机关提起的公诉,从事实和法律等各个方面进行全面审查,[34]从而形成“以审判为中心”的刑事诉讼格局。据此,监察机关与检察机关互相制约关系的实现,在很大程度上需借由检察机关审查起诉的实质化。但是,考察《监察法》的立法经过可以发现,在立法之初或许并未注重审查起诉的实质化,这尤其体现为《监察法草案(征求意见稿)》第45条的规定,即该条规定检察机关在依法作出不起诉决定之前,尚需征求监察机关的意见。如此规定无疑有碍于检察机关在履行审查起诉职责时进行独立判断。不过,在《监察法草案(二审稿)》以及全国人大最终审议通过的《监

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