查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中州学刊》
我国环境税收立法的若干基本问题探析
【作者】 肖京
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{助理研究员},北京大学光华管理学院{博士后研究人员}
【中文关键词】 环境税收立法;税种名称;法律性质;征收管理机关
【文章编码】 1003-0751(2015)08-0055-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 8
【页码】 55
【摘要】 在我国当前的环境税收立法中,对环境税收概念的理解不应过于宽泛,以便对具体的税收内容进行详细的设计。新税种的名称应确定为“环境税”,而不宜定为“绿税”“环境保护税”等。环境税收的性质应定位为目的税,以突出环境税收立法在环境保护方面的功能,化解当前环境保护资金短缺的问题。新税种的征收管理机关应明确为国税部门,以保障税款的足额、及时征收;同时,要强调环境保护部门与税务部门的协同、配合。环境税应为中央与地方共享税,中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染,地方的环境税收入用于治理区域性污染。
【全文】法宝引证码CLI.A.1241075    
  
  2015年6月,国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),对环境税收立法的目的以及环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定,并以附表的形式对环境税收的税目、税额、应税污染物、当量值等技术性指标予以明确。无疑,《征求意见稿》对于推动我国环境税收立法进程具有十分重要的作用。但从该意见稿的具体内容来看,其制度设计未能有效融合环境保护与财政税收的基本理念,突出表现在对环境税收立法中一些基本问题的认识尚有待商榷,如对新税种的名称,采用“环境保护税”是否合适?此外,立法中是否应当明确新税种的目的税性质?新税种的征收管理机关是哪个部门?这些重要问题应当在环境税收立法中予以回应,但《征求意见稿中》未予明确或者作了一定程度的模糊处理。本文拟对这些问题进行分析,以期推进我国环境税收立法。
  一、新税种的名称应确定为“环境税”
  无论是从立法的内容来看,还是从立法的技术角度讲,新税种的名称选择都是我国环境税收立法首先要面对的问题。这一问题是环境税收立法中的一个基础性问题,直接决定环境税收法律制度的适用范围,进而影响环境税收法律的实施效果。这一问题还涉及我国环境税收法律与相关法律的衔接以及与国际法的接轨等问题,其妥善解决将成为我国法律体系内部和谐稳定的重要保证。因此,我国环境税收立法应首先对新税种的名称予以明确。
  1.关于环境税收的范围之争
  对新税种的名称进行确定,首先要明确其范围。目前,我国学界对环境税收的范围有广义与狭义之争。有学者认为,环境税收是指“为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有与调节环境污染、资源利用等行为相关的各个税种及其相关税收特别措施的总称”[1],从这种意义上讲,资源税、消费税等直接涉及环境保护的税种以及增值税、企业所得税等与环境保护相关的税种,都可以归入环境税收的范畴。很明显,如此界定环境税收的范围过于宽泛,不符合环境税收专门立法的要求。有学者认为,环境税收是指以保护环境为目的,针对环境污染、生态破坏等行为而课征的独立税种,其征税范围涵盖各种不利于生态环境安全的行为如碳排放、能源消耗等。笔者赞成这种狭义的环境税收范围,因为这种界定有利于立法对具体的税收内容进行详细设计。
  2.关于环境税收名称的国际立法
  目前,国际立法中关于环境税收并无统一的名称。各国基于不同的政治、经济、文化和社会背景,尤其是对环境税收范围理解的宽泛程度的不同,采用了不同的称呼。在非洲,许多发展中国家由于经济发展水平较低,所以一般不对环境税收进行专门立法,而仅在其他税种中设置与环境有关的税目。欧洲国家关于环境税收一般都有单独立法,其名称多样,类别也较为全面。如荷兰的环境税收包括燃料税、水污染税、垃圾税、噪音税、机动车特别税、土壤保护税、石油产品税、地下水税等;丹麦的环境税收以能源税为核心,涵盖二氧化碳税、污染产品税、二氧化硫税、垃圾税、地下水税、废物燃烧税等;瑞典的环境税收包括一般能源税、二氧化硫税、二氧化碳税等;英国的环境税收包括气候变化税、石方税、航空旅客税、垃圾填埋税等;德国的环境税收包括能源税、水污染税、废物运输费、航空交通税和包装费等;法国的环境税收包括污染活动一般税(具体包括大气污染附加税、飞机噪声消除税、基本油料附加税、生活垃圾存储税和特殊工业垃圾清除税)、磷化物税、水污染税、碳税等。在美国,环境税收包括二氧化硫税、生活环境污染税、城市环境污染税、燃料税、能源税等。[2]这些域外立法对于我国环境税收立法中新税种名称的确定具有借鉴意义。
  3.国内关于环境税收名称的主要观点
  关于环境税收作为一个新税种的名称问题,国内学者有不同的看法。有学者认为应当称之为“环境税”(environmental taxes),这种提法与欧洲环境局的认定相一致。[3]目前,国内许多有关环境税收的学术著作和论文中都采用了这一名称,这一方面源于早期相关文献中对环境税收这一词语的英文直译,另一方面是因为“环境税”这一用语简明扼要地描述了环境税收的特征。有学者认为“生态税”(ecological taxes)的名称更加合适,这种称呼在经济合作与发展组织的相关丛书中经常出现。[4]有学者认为应当叫“绿色税”“绿税”(green taxes)或者“环境保护税”,以强调新税种的环境保护功效,并且,我国2014年4月修订的《环境保护法》就采用了“环境保护税”的提法,《征求意见稿》也采用了这一提法。[5]有学者以最早提出环境税收的学者庇古的名字,把新税种称为“庇古税”。还有人基于现实生活中常用的“排污费”一词,认为可以通过“费改税”而将新税种直接称为“排污税”。
  4.对以上观点的简要评析
  上述关于环境税收名称的观点都有一定的道理。“绿色税”或者“绿税”是对环境税收的一种美称,其表意形象生动,也能体现环境税收的特性,但这种提法的口语化色彩较浓,不宜在环境税收立法中作为正式的法律用语出现。“环境保护税”强调新税种保护环境的目的和价值取向,运用在环境保护法中有积极引导人们规范行为的作用,但无法解释政府对一定程度的污染行为予以许可等问题。“污染税”仅针对污染环境的行为、产品或服务而征收,范围较窄,与环境税收实践的需求相距甚远。“庇古税”也主要是指污染税。
  “绿色税”“环境保护税”“污染税”“庇古税”这些概念都不能准确反映环境税收的全貌,因而在环境税收立法中应避免使用。就概念的准确性而言,环境税收的名称应能比较准确地概括新税种的内涵和外延,以采用“环境税”或“生态税”为宜。考虑到“环境税”在理论界和实务界已被广泛使用,易于理解和接受,而人们对“生态税”比较生疏,容易产生分歧,因而我国环境税收立法中宜将新税种的名称确定为“环境税”。
  需要特别指出的是,虽然从理论上划定“环境税”与“环境费”之间的界限并不困难,并且中央政策层面已经确定了“环境费”改为“环境税”的大方向[6],但二者并存的局面在较长时间内仍难以有根本性改变。环境税收立法在将新税种的名称确定为“环境税”时,要考虑到这一现实。我国2014年修订的《环境保护法》第43条和《征求意见稿》第28条都规定,依法征收环境保护税的,不再征收排污费,但据此并不能有效处理“环境税”与“环境费”的契合问题。如何协调“环境税”与其他税费之间的关系[7],是环境税收立法中需要认真对待的问题。
  二、环境税收立法应明确环境税的目的税性质
  环境税是商品税还是行为税,是直接税还是间接税,是从价税还是从量税,是中央税还是地方税,是价内税还是价外税,这些问题都属于关于环境税性质的研究范围。[8]这些不同角度的定性会不同程度地影响环境税的征税环节、计税依据等制度设计,需要环境税收立法认真考虑并在具体的条文中予以体现。不过,相较于以上问题,明确环境税的目的税属性对于我国当前的环境税收立法而言更为重要,应该引起特别注意。
  1.强调环境税的目的税属性的意义
  在税法理论上,税收按照用途的不同可以分为普通税(又称一般税)和目的税(又称特别税),凡是用于满足一般财政需要的税收即普通税,凡是用于满足特定经费需要的税收即目的税。[9]可见,普通税与目的税的区别在于用途不同。之所以要强调环境税的目的税属性,一方面是因为这一问题直接关系到环境税收资金的归属、管理和使用等,将成为环境税收立法中利益相关方进行博弈的关键点之一;[10]另一方面是因为这一问题将影响我国税收体制和财政体制的整体格局,对推进财税体制改革具有十分重要的意义。遗憾的是,《征求意见稿》并未强调新税种的目的税属性,若按此出台环境保护税收法,将会对环境税收资金的使用产生一定的负面影响。
  2.从环境保护的角度看环境税的目的税属性
  未来的环境税作为整个税收体系的重要组成部分,除承担作为一般税收的满足财政需要、调节收入分配等职能外,还应凸显其有利于环境保护的特质。从我国目前的实际情况来看,环境税收入应当用来满足环境保护实践对经费的特定需要,为预防和治理环境污染提供必要的财政资金支持。环境税收虽然不是环境保护资金的唯一来源,但在特定的时期和地区,其有可能是环境保护资金的主要来源,能够在一定程度上甚至在很大程度上缓解环境保护资金不足的问题。世界上很多国家对环境税收资金都采取专款专用的原则,即要求环境税收入只用于环境保护,不能被截留或挪作他用。这一方面有助于筹集环境保护资金,另一方面也保持了税收的中性。有些经济学家认为,从长远来看,如果环境税收达到了其政策目标,则随着污染排放的减少,环境税收入专款专用的原则很容易导致税收刚性,从而降低经济效率。笔者认为,在我国环境形势严峻、环境税率尚未达到最优水平的情况下,实行环境税收入专款专用是现实可行的,在环境税开征初期尤应如此。正如有学者指出:“在环境税初设阶段,税率水平相对较低、税收收入相对较少,同时环境保护与治理的任务却比较繁重,专款专用更加有利于保障环保资金投入。”[11]
  3.从完善财税体制的角度看我国环境税的目的税属性
  强调环境税的目的税属性并在管理和使用中突出专款专用原则,这与我国环境税日益成为地方

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1241075      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】