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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
多元化纠纷解决机制立法的定位与路径思考
【副标题】 以四个地方条例的比较为视角【作者】 龙飞
【作者单位】 中国政法大学司法文明协同创新中心{博士研究生}
【分类】 立法学
【中文关键词】 多元化;纠纷解决机制;立法研究;地方条例;国家立法
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 107
【摘要】

社会转型期,人民群众日益增长的纠纷解决需求与纠纷解决机制发展不充分之间的矛盾越来越突出,多元化纠纷解决机制改革遇到制约发展的法律瓶颈问题,亟须从国家治理的角度考虑制定一部具有中国特色的多元化纠纷解决机制促进法,以解决纠纷解决部门职能不清、社会解纷资源不平衡、衔接机制不顺畅、保障制度不到位等问题。厦门、山东、黑龙江、福建等地区大胆探索,先行出台的地方条例为国家立法提供了有益参考。国家立法在吸收地方经验和弥补不足的同时,还需考虑与《民事诉讼法》《人民调解法》《仲裁法》等现行法律的衔接问题,共同构建中央与地方统筹协调、专门立法与综合立法协同推进的多元化纠纷解决立法体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1244034    
  目次
  一、多元化纠纷解决机制立法的必要性
  二、多元化纠纷解决机制立法的法律属性
  三、地方立法的共性规律和创新贡献
  四、地方立法的边界与国家立法的回应
  五、结语
  “多元化纠纷解决机制”于2004年首次在《最高人民法院第二个五年改革纲要》中出现后,作为国家司法改革的部署曾有“三步走”的战略安排,“推动国家立法”作为改革成功的最后一步。十八届四中全会部署了完善多元化纠纷解决机制改革的任务,五中全会提出要构建全民共建共享的社会治理格局。中央的战略部署为多元化纠纷解决体系建设完成了地位升华、制度升华和理论升华。[1]多元化纠纷解决体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,需要在国家层面制定多元化纠纷解决机制法律制度。因此,鼓励地方大胆探索、因地制宜出台多元化纠纷解决机制地方立法,整合社会力量、优化资源配置、畅通纠纷解决渠道、提升社会治理法治化水平,为国家立法积累经验,保障多元化纠纷解决机制在法治轨道上健康发展。
  一、多元化纠纷解决机制立法的必要性
  在经济全球化、政治多极化、文化多元化的发展背景下,中国乃至世界各国都正处在推进全方位、多层次、立体化的全球治理体系格局中。一个和谐稳定发展的社会,既需要建立公正高效权威的司法系统,更需要构建公民自治、社会共治、多方参与、司法保障的多元化纠纷解决体系。该体系建设的核心任务是制定一部具有中国特色的定位准确、职责清晰、科学规范的多元化纠纷解决机制建设法律。
  (一)社会矛盾的新变化亟须提升纠纷解决的法治化
  十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体到纠纷解决领域,体现为人民群众日益增长的纠纷解决需求与社会解纷资源不平衡、纠纷解决机制发展不充分之间的矛盾。当下的中国,正处于社会转型期,特别是随着改革进人攻坚期和深水区,原有的社会结构发生了深刻变化,社会矛盾呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、矛盾易激化等特点,单一的司法救济渠道远远不能满足人民群众的多元解纷需求。社会公共事务的日趋复杂和社会管理模式的功能局限之间的紧张关系不断加剧,不同的纠纷应当有各自适合的纠纷解决方式,有些矛盾纠纷需要整合国家、社会、企业、个人等各种力量,优化社会资源,运用法律、行政、经济、社会等方法实施综合调控。
  (二)多元化纠纷解决机制改革成果亟须得到立法升华
  我国多元化纠纷解决机制改革经历了从探索试点到示范推广、从基层实践到理论升华、从改革政策到制度构建的十多年历程,基本搭建起“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局,在实践中已经发挥了巨大的社会治理功能和社会治理价值,体现了中国特色社会主义制度的优越性。[2]在中央的统一部署之下,以法院系统为主要推动力量的多元化纠纷解决机制改革成果,很大程度地反映在民事诉讼法修改、人民调解法出台,以及仲裁法、劳动人事争议调解仲裁法等法律的制度完善中。2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。2016年6月,最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称“《意见》”),总结吸收了十年改革成果,对构建多元化纠纷解决体系具有里程碑式的意义。但是,这项改革如果仅停留在政策层面,仍然会存在体系框架缺乏系统性、改革措施分散单薄、立法基础薄弱等问题。在多元化纠纷解决机制建设中,单项的法律规定中无法解决纠纷解决职能部门众多杂乱、各自的职责功能划分不够清晰、纠纷解决途径发展不平衡、规范标准不够严谨、调解仲裁与诉讼等各种解纷机制之间不够协调等问题,亟须制定一个综合性的多元化纠纷解决机制建设法律,才能让中央的改革政策得到立法支撑。
  (三)多元化纠纷解决机制立法是社会治理体系的应有之义
  “国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现”。党的十八大、十九大对推进全面依法治国、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理作出重要部署。多元化纠纷解决机制作为社会治理体系中的重要组成部分,需要职能主体和利益主体的多元参与,共同制定发展目标,由各主体平等协商、相互作用,整合多元力量,构建衔接机制,畅通系统运行,打造共建共治共享的社会治理新格局。这是中国社会必须由“管理”迈向“治理”的根本原因所在,也是法治社会建设的现实背景和基本主题。[3]所以,完善中国特色的多元化纠纷解决机制,必须要推进多元化纠纷解决机制建设的立法进程,这是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
  正是在这种时代背景下,部分地方人大常委会大胆探索,先行先试。2015年4月1日,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(以下简称“《厦门多元条例》”)作为中国第一部促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规,开创了我国多元化纠纷解决机制立法的先例,成为我国多元化纠纷解决机制发展历程的绚丽坐标。[4]紧接着,2016年7月22日,国内第一部省级多元化解机制地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称“《山东多元条例》”)出台。2017年10月、11月,黑龙江省、福建省两个省的多元化解纠纷条例(以下简称“《黑龙江多元条例》和《福建多元条例》”)相继出台。[5]四川、安徽、吉林等省的地方立法也提到议事日程。[6]

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  二、多元化纠纷解决机制立法的法律属性
  随着当代非诉纠纷解决机制的发展,世界各国为了保证非诉程序的正常运行和健康发展,均致力于推动替代性纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution, ADR)的法制化和规范化。美国1998年颁布了世界上第一部《ADR法》、日本2007年颁布了《ADR促进法》、德国2012年颁布了《法庭外争议解决促进法》、波兰2016年颁布了《促进友好型纠纷解决法》等,这些国家通过制定专门的ADR法阐明国家有关政策和发展战略,从宏观上把握ADR的方向、地位和功能,并明确主管机关和司法机关的相关责任,在促进全球ADR法治化进程上功不可没。中国非诉纠纷解决机制历史悠久,并早已存在一些相关法规制度,但是直到21世纪才正式形成非诉程序法的概念和体系。[7]2001年3月,李鹏委员长在第九届全国人大四次会议《全国人大常委会工作报告》中首次提出非诉讼程序法的概念,以宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门已经比较齐全,基本形成了中国特色社会主义法律体系的框架。[8]那么,多元化纠纷解决机制立法的法律属性是什么,它与民事诉讼法、人民调解法、仲裁法、劳动争议调解仲裁法等法律的关系如何界定?
  (一)非诉讼程序法的性质
  从我国法律体系的机构和立法者的设想可以看出,首先,非诉讼程序法并非独立的法律部门,而是与其他诉讼法同属于程序法部门。其次,非诉讼程序法主要是指专门性非诉讼程序,它不包括《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》中的非诉讼程序、和解和调解等程序以及其他相关法律中的非诉讼程序。最后,个别非诉讼程序不涉及纠纷解决,如《公证法》;个别非诉讼程序法与其他法律部门交叉,如《劳动争议调解仲裁法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,既可视为非诉讼程序法,又分别划归社会法和经济法部门。[9]可见,非诉讼程序法的概念内涵和外延均具有一定的不确定性,这是由纠纷解决活动的复杂性和解纷机制的多元性所决定的,[10]也是多元化纠纷解决机制立法的技术难题。
  关于非诉讼程序法的法律制度建设,目前有人民调解法、仲裁法、公证法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等。随着我国非诉讼纠纷解决机制的迅速发展,仅有的这些非诉讼程序法远不能满足社会的需求,因缺少法律的支撑而无法保障各类非诉讼纠纷解决机制的正常运行和健康发展,亟须制定一部多元化纠纷解决机制法律,与《民事诉讼法》《人民调解法》《仲裁法》《公证法》等法律配套,形成一个系统性的多元化纠纷解决机制综合法律体系。通过国家层面的立法,确定非诉讼纠纷解决机制的正当性以及国家鼓励其发展的战略目标;明确其法律地位和原则,界定各职能部门和社会各界的职责分工;提供必要的公共财政和人力资源等实际支持;提高非诉讼纠纷解决机制和程序的合理性和规范性,保障其在法治的框架下健康发展,有效地利用法律保护个人利益、公共利益和社会利益。[11]
  (二)综合性法律属性
  按照前述关于中国特色社会主义法律体系的七个法律部门的划分,多元化纠纷解决机制立法应当属于非诉讼程序法。但是,从多元化纠纷解决机制地方条例的内容来看,又不是单纯的严格意义上的“程序法”,而是包括实体与程序为一体的综合法。从目前已出台的四个多元条例内容来看,既包括纠纷解决制度的法律地位、基本原则等基本法内容,又包括纠纷解决职能部门的分工、调解机构的建立、性质、职责分工以及调解员的素质要求、行为规范等组织法内容,还包括纠纷解决程序、当事人参与的程序等程序法内容。所以,多元化纠纷解决机制立法是衔接非诉讼程序与诉讼程序的综合性法律,其涵盖了公力救济、民间社会和私力救济交错融合的领域,也是准入性与授权性规范相结合的法律形式。[12]其中,诉讼与非诉讼程序的合理衔接是多元化纠纷解决机制设计的关键,即为了保证非诉讼程序的正当性与合法性,增加司法制约,也为了提高非诉讼程序的效力和效益,避免解纷资源与解纷成本的浪费。
  三、地方立法的共性规律和创新贡献
  多元化纠纷解决体系建设需要国家层面完善的立法作为指引和保障,为其发展搭建起基本框架。把握好中央与地方立法的权限划分,既维护国家的法制统一,又发挥地方立法的积极性,从地方立法汲取经验和教训是国家立法的重要手段。地方立法既有立法的共性,也具有个性或特殊性,即从属性、地方性、复杂性、试验性与先行性。四个多元条例具有地方立法的特征,尤为突出的是试验性和先行性,同时均包括总则、职责分工、纠纷解决途径、纠纷解决程序衔接、纠纷解决组织建设、保障措施、管理监督考核、附则等内容,其共性部分可以通过国家层面的立法予以充分吸收。
  (一)界定各职责主体的职能定位
  多元化纠纷解决机制建设是一个庞大的系统工程,涉及职能主体众多,包括各级人民政府及其各职能部门、人民法院、人民检察院、人民团体、社会组织等。厘定各主体在纠纷多元化解工作中的职责定位,以避免纠纷解决工作中的推诿责任或者擅权揽责,是有效推动纠纷多元化解工作顺利开展的前提。[13]以往职能部门的分工是通过中央文件和改革政策规定,但因为没有法律层面的规范,执行效力受到一定影响。目前,《厦门多元条例》在总则部分用5个条文,《山东多元条例》第二章用了12个条文,《黑龙江多元条例》第二章用了18个条文,《福建多元条例》用了12个条文明确了各个职能部门和解纷主体的职责范围。通过比较分析,可以将其共性部分作为国家立法层面的主要内容。
  1.综治部门的角色定位
  多元化纠纷解决机制建设涉及诸多国家机关、社会主体,需要有一个强有力的统筹协调部门。综治部门作为协助党委、政府领导社会治安综合治理工作的常设机构,负有指导、协调、推动社会管理工作的职责。[14]《山东多元条例》第7条规定,“各级社会治安综合治理部门负责纠纷多元化解工作的组织协调、调查研究、督导检查和考核评估,推动人民调解、行政调解、司法调解协调联动,促进各种纠纷化解途径的有机衔接”。《黑龙江多元条例》更是明确了各级社会治安综合治理部门组织建立联动处理机制,将矛盾纠纷化解工作纳入综合治理目标和考核体系。通过上述规定,可以有效地促进各个职能部门按照指标体系完成工作任务。
  2.行政机关的角色定位
  行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性和主动性等特有优势。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定))),明确行政机关应当依法履行行政调解职责,健全行政裁决制度,强化解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。四个多元条例根据中央文件精神,明确了政府应当把纠纷多元化解机制建设纳入国民经济和社会发展规划,提供必要的公共财政保障,发挥统筹规划、推进保障作用,如《厦门多元条例》对行政调解的范围、管辖、受理等作了规范。上述规定为未来行政调解法规的制定提供了很好的实践基础。
  3.人民法院的角色定位
  司法作为纠纷解决的最后一道防线,在整个纠纷解决体系中占据重要地位。人民法院一方面是化解纠纷的职责主体,对调解、仲裁、行政处理等非讼化解纠纷方式起到引领、支持和保障作用;另一方面又是化解纠纷的重要义务主体,负有定纷止争的首要职能。人民法院在发挥解决纠纷的“龙头老大”作用的同时,也对纠纷解决机制建设发挥着引领、推动和保障作用。“引领”作用体现在通过诉调对接、效力赋予、人才培养、参与立法等途径,让更多的纠纷通过非诉讼渠道解决。“推动”作用体现在法院鼓励和支持社会各方面参与,让多元的纠纷解决方式共同发挥作用,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。“保障”作用体现在人民法院对调解协议的司法确认,对特邀调解组织建设的完善,对特邀调解员的技能培训和行为规范的约束等,为纠纷解决机制提供司法保障。[15]
  4.各级基层组织、社会团体的角色定位
  在社会治理中,建立以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系,是促进民事民议、民事民办、民事民管的有效方式。村民委员会、居民委员会作为基层村(居)民自我管理、自我服务的基层群众性组织,在健全村(居)民人民调解组织、预防和化解基层矛盾方面应当发挥着积极作用。工会、共产主义青年团、妇联、残疾人联合会、工商业联合会和消费者协会、法学会等团体按照各自职责,参与纠纷多元化解机制建设,共同做好纠纷化解工作。四个多元条例都明确规定了基层组织、社会团体在预防纠纷、化解纠纷中的职能作用。这对增强基层社会组织的自治能力,发挥基层社会组织的功能,提高基层社会治理社会化起到关键作用。好饿但是不想动
  (二)创新和发展解纷机制
  多元化纠纷解决机制中的人民调解、仲裁和劳动争议调解仲裁等机制,在《

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