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【期刊名称】 《法治现代化研究》
行政体制改革与法治政府建设四十年(1978—2018)
【作者】 李洪雷
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{研究员、博士生导师}、宪法行政法研究室{主任}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政体制;法治政府;行政组织;行政行为;监督;救济
【英文关键词】 administrative system; rule of law government; administrative bodies; administrative action; supervision; relief
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 62
【摘要】

改革开放四十年来,我国行政体制改革与法治政府建设经过了四个发展阶段,行政管理体制和行政组织法制日趋完善,初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化,有效加强了对公民权利的保护和对行政活动的监督。但是,我国行政体制改革和法治政府建设也存在很多缺陷,与推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比还存在很大差距。在新时代,需要大力推进行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

【英文摘要】

Over the 40 years since the reform and opening up, China’s reform of its administrative system and construction of a law-based government have undergone four stages and made such great achievements that its administrative system and corresponding legal system have gradually improved, basically established an administrative system based on sound law, standards, and procedures, and effectively strengthened the protection of people’s rights and the supervision over administrative activities. However, there are still many flaws in the reform of China’s administrative system and the construction of a law-based government and thus there is still a long way to go before we successfully modernize our state governance system and build a rule of law country. In the new era, we have to spare no efforts in promoting the reform of the administrative system, focusing on improving government functions, establishing clearly defined responsibilities among government departments, improving government structure and raising efficiency, and build a law-based government, which has well-conceived functions and statutorily defined powers and responsibilities; which strictly enforces the law and is impartial; and which operates in an open, clean, and efficient way, with strong credibility.

【全文】法宝引证码CLI.A.1251517    
  
  改革开放四十年来,党和国家立足国情,借鉴吸收人类政治文明的发展成果,持续进行行政体制改革,大力推进法治政府建设,成绩斐然、效果卓著。经过四十年的努力,我国行政机关的职能配置不断走向规范合理,初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化,大力加强了对公民权利的保护和对行政组织及其活动的监督,为经济社会的发展提供了重要的法治政府保障。但是,行政管理体制与法治政府建设也存在很多缺陷,与完善社会主义市场经济体制、推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比,还存在很大差距。在新时代,需要大力推进行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
  一、改革开放以来行政体制改革与法治政府建设的主要阶段
  (一)恢复发展期(1978—1989)
  1978年12月,中共十一届三中全会召开。会议公报提出,全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来。为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三中全会的召开为行政体制的改革和行政法制的发展指明了方向。1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中,邓小平分析了现行政治体制存在的种种弊端,主要是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象,分析了其产生的原因,论述了政治体制改革的目的、意义、主要内容和必须遵循的原则,成为20世纪80年代政治体制改革的指导性文件。1982年12月4日,“八二宪法”颁布,为行政体制改革和行政法制建设提供了宪法保障。宪法中对于行政管理活动基本原则的规定,对于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规定,对于公民基本权利和义务的规定,一方面构成了行政法最高位阶的法律渊源,另一方面指导了此后的行政体制改革和行政法制建设。
  1982年,国务院进行了改革开放后的第一轮机构改革,随后地方各级也展开了机构改革。这次改革最主要的成绩是精简了各级领导班子,并开始废除领导干部职务终身制,加快了干部队伍年轻化建设步伐。但改革未将政府职能转变作为自己的目标和任务,未能触动高度集中的计划经济管理体制。1987年10月,十三大在系统阐述社会主义初级阶段理论的同时,对政治体制改革进行了系统部署。十三大报告指出,在具体的领导制度、组织形式和工作方式上,我国的政治体制存在着一些重大缺陷,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革,就是要兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标,是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。1988年,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,启动了第二轮机构改革。这次改革是在深化经济体制改革、推动政治体制改革的大背景下出现的,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”,强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。改革的内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门。十三大报告就实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构和干部人事制度等进行了部署,由于后来发生的政治风波以及治理、整顿,改革目标未能完全实现。
  在行政法制建设方面,这一时期既制定了《治安管理处罚条例》《环境保护法》《文物保护法》《食品卫生法(试行)》《土地法》《森林法》等大量的部门行政法律、法规,也制定了《国务院组织法》《地方组织法》等一般性的行政法律、法规。这一时期行政法制建设的主导观念是“行政管理法制化”,强调按照稳定性的法律规则来对公共事务进行管理,重点放在依法治事、依法管理老百姓上,对于保障公民权利、控制政府权力,尽管已经有所认识和落实,但还没有成为主导。
  (二)加速发展期(1989—1997)
  1989年4月,《行政诉讼法》颁布,标志着我国行政体制改革和行政法制建设进入了一个新的阶段。这一时期,建立社会主义市场经济体制被确立为经济改革方向,这为行政法制建设提出了新的要求。依法行政、推进社会主义法制建设得到了最高决策层日益增多的强调。
  1992年10月,党的十四大明确提出经济体制改革的目标,即要建立社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十四大报告指出,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,已经到了非改不可的地步。要按照政企分开和精简、统一、效能的原则,下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。1993年3月,中共十四届二中全会讨论通过了机构改革方案。随后,八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,启动了第三轮机构改革。这次会议上通过的政府工作报告中正式提出了依法行政原则,强调各级政府都要依法行政、严格依法办事,一切公职人员都要带头学法懂法,做执法守法的模范。
  这一时期,除了《行政诉讼法》以外,还颁布了《国家赔偿法》《行政复议条例》《行政监察条例》《行政监察法》《审计法》《行政处罚法》《国家公务员暂行条例》等重要的一般性行政法律、法规。这些法律、法规一方面强化了对公民权利的救济和对行政权的监督,另一方面强化了对行政权行使过程和程序的规范和控制,并且初步建立了现代公务员制度。此外,这一时期部门行政法律、法规的数量倍增,制定了《税收征收管理法》和《律师法》等多部重要的法律、法规。这一时期的行政法制建设,在强调行政管理法制化的同时,更加关注对公民权利的保障和对行政权行使的规范制约。
  (三)全面发展期(1997—2012)
  1997年,十五大报告再一次提出要“推进机构改革”,认为当时机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍了改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平;把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革,实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化,严格控制机构膨胀,坚决裁减冗员。深化人事制度改革,引入竞争激励机制,完善公务员制度,建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。1998年3月,九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第四轮机构改革。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次机构改革取得了很大的成绩。至2003年6月,全国各级党政群机关共精简行政编制115万个,市县乡政府清退超编人员43万人,干部队伍结构趋向合理。
  2002年,十六大报告提出了深化行政管理体制改革的任务,要求进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则改革事业单位管理体制。2003年3月10日,十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第五轮机构改革。这次改革的重点是,深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革适应了我国加入WTO的形势变化,抓住了当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变了政府职能。
  2007年,十七大报告要求加快行政管理体制改革、建设服务型政府。报告提出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。2008年2月,中共第十七届中央委员会第二次全体会议研究了深化行政管理体制改革问题,提出了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》。意见提出,深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。要通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第六轮机构改革。这次改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。
  1997年,十五大报告中提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,这是中国共产党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我国法治建设中的一项标志性事件,具有划时代的重要意义。1999年,九届全国人大二次会议将“依法治国,建设社会主义法治国家”载入了宪法,使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。依法行政是依法治国的重要组成部分,对依法治国基本方略的实行在很大程度上具有决定性的意义。为贯彻依法治国方略,1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》,要求各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部,“全面、深刻地领会依法行政的精神实质,充分认识依法行政的重大意义,增强依法行政的自觉性,不断提高依法行政的能力和水平”。这是我国历史上第一份关于推进依法行政的中央政府文件,意义重大。2004年3月,国务院在《政府工作报告》中第一次明确提出了建设“法治政府”的目标,随后国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》作为指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件,其中提出经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,并且明确了此后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。市县两级政府处在政府工作的第一线,是国家法律、法规和政策的重要执行者,2008年颁布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,就加强市县政府依法行政提出具体要求和举措。2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》,要求“以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点”,全面推进依法行政。此外,2003年10月中共十六届三中全会提出科学发展观、2004年9月中共十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会,为行政法制建设注入了新的价值元素,提供了新的动力和要求。
  这一时期,一方面,行政领域立法工作步伐加快,质量不断提高,愈加以人为本、重视人权,颁布了《行政复议法》《行政复议法实施细则》《行政许可法》《行政强制法》《立法法光宗耀祖支撑着我去教室》《政府信息公开条例》等重要法律、法规,以及《道路交通安全法》《居民身份证法》《工伤保险条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等。另一方面,行政执法体系逐步健全,执法力度加大,保证了法律、法规的贯彻实施;行政管理体制改革稳步推进,政府职能和管理方式逐步转变,行政监督制度不断完善;各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强,依法行政能力有了很大提高。
  (四)深化发展期(2012—2018)
  十八大报告强调,要深化行政体制改革。要求按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革,深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。2013年3月14日,第十二届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,启动了改革开放以来的第七次国务院机构改革,重点围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革开放以来,我国城镇化快速发展,城市管理工作的地位和作用日益突出,但我国城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题,制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。2015年12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布,要求以城市管理现代化为指向,以理顺体制机制为途径,将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序。2010年以来,按照中央统一部署,一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点,取得了预期成效,为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验,但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题。为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求,2016年12月中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,要求以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点,以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障,构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制。
  十九大报告提出了习近平新时代中国特色社会主义思想,作出了中国特色社会主义进入了新时代等一系列重要论断。报告中提出,要深化机构和行政体制改革。要统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离。2018年2月,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,对深化党和国家机构改革作出了统一部署和顶层设计。2018年3月17日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案。这次改革是改革开放以来力度最大的一次机构改革。这次改革总的考虑是,着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,结合新的时代条件和实践要求,着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力,建设人民满意的服务型政府。这次改革适应了新时代我国社会主要矛盾变化,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,按照优化协同高效的原则,既立足当前也着眼长远,优化了国务院机构设置和职能配置,理顺了职责关系。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。通过改革,国务院机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率,必将为全面贯彻落实党的十九大部署的各项任务提供有力组织保障。
  2012年党的十八大以来,党中央进一步强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理现代化的必然要求,事关党和国家长治久安。我国依法行政和法治政府建设也进入了一个全新的阶段。十八大报告明确提出法治是治国理政的基本方式,强调加快建设社会主义法治国家,全面推进依法行政,并给出了具体的时间表,即“到2020年,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。2013年,中共十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把全面深化改革与法治建设紧密结合,提出建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,努力推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年,中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出了总体部署和系统谋划,阐明了全面推进依法治国的指导思想、基本原则、总目标、总抓手和基本任务以及法治工作的基本格局。这是中国共产党历史上第一次就法治建设专门作出决议,具有重要的里程碑意义。十八届四中全会《决定》用了较大篇幅对“深入推进依法行政,加快建设法治政府”进行论述。为实现十八大提出的到2020年法治政府基本建成的战略目标,并落实《决定》对依法行政、法治政府建设提出的具体要求,2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,这是我国历史上第一次以中共中央、国务院文件的形式,对法治政府建设作出重大部署,明确了法治政府建设的总体目标,即到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,确立了法治政府建设的衡量标准,即政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高,并部署了相关的主要任务和具体措施。2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推进政务公开工作的意见》,强调公开透明是法治政府的基本特征。
  这一阶段的行政领域立法工作覆盖面更广,通过制定《国家安全法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《中医药法》等,全面修订《环境保护法》,及时修订《食品安全法》,为维护国家核心利益和其他利益,促进经济社会文化各领域全面发展,提供了重要法制保障;“放管服”改革持续推进,清单管理全面实行,政府法律顾问制度普遍建立,行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高,“双随机、一公开”全面推行,事中事后监管不断加强,行政执法体制改革深入推进,严格规范公正文明执法水平明显提升,法治政府建设考核评价制度逐步建立,督促检查力度显著加强。推进依法行政进入“快车道”,法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。在这一阶段,我国法治政府建设的一大特点,在于党中央、国务院加强了对依法行政、法治政府建设的顶层设计,对依法行政和法治政府建设的总体目标、基本要求、衡量标准、推进机制等进行了统筹规划,将依法行政、法治政府建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进;更加强调重大改革要于法有据,必须在法治的轨道上进行改革;更加强调放管服相结合,充分激发市场和社会活力。
  二、政府机构改革与行政组织法治
  行政组织法调整行政机关的机构设置、职能和权限分配、人员编制和管理等,是行政法制的重要组成部分,其发展完善程度对于规范行政运行和提高行政效能效率具有重要影响。
  (一)行政机构改革与行政机关组织法
  如前所述,改革开放以来,我国先后开展了八次政府机构改革(1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018),政府职能不断转变,政府组织不断优化,政企分开、政事分开初步得以实现;撤销工业经济部门,加强了市场监管部门;科学划分部门职能分工,调整部门管理体制。但我国行政管理体制还存在一些严重的问题,包括一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高;军民融合发展水平有待提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强;事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在;一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学归纳、运行高效的党和国家机构职能体系。《深化党和国家机构改革方案》沿着这一方向迈进了一大步。
  与行政改革相适应,我国的行政组织法治也有了很大的发展。现有的行政组织法除宪法关于国家机构的有限规定外,主要由三部分构成。第一部分是法律,包括《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》《中国人民银行法》《行政监察法》等。第二部分是单行法律中关于国家权力配置与行政组织设置的规定,例如《土地管理法》中关于国家土地管理机关的规定。第三部分是有关国家组织的行政法规,例如《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《公安机关组织管理条例》等。总体而言,行政机关组织法和编制法仍然是我国法治政府建设的一个薄弱环节,许多重要的行政组织法律、法规尚未出台,已有的法律比较简陋,规范的事项非常有限,相关事务主要依赖于政策文件。未来还需要更加充分地发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等问题上的作用,对于行政组织设置和编制管理的重大问题应由法律加以规范。要通过立法明确中央政府的结构和规模、地方政府的法律地位和组织构造、中央与地方的关系。[1]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,完善国家机构组织法,推进机构、职能、权限等的法定化,推进各级政府事权的规范化和法律化,完善不同政府特别是中央和地方政府事权法律制度。2017年十九大报告进一步要求完善国家机构组织法。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求,依法管理各类组织机构,研究制定机构编制法。
  合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。2016年8月,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署,其中明确提出坚持法治化规范化道路,要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定。
  近年来,中央将“三张清单”制度,也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权、依法行政的一个重要抓手。十八届三中全会《决定》要求:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”十八届四中全会《决定》要求:“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度,[2]进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,全面推进依法行政。负面清单主要适用于市场准入领域,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。2015年10月,《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)发布,对相关工作进行了部署。
  (二)事业单位法律制度
  在我国,事业单位是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其基本性质是在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共组织,大致相当于国外的公务机构(公共营造物),属于广义行政组织的范畴。[3]近年来,我国事业单位改革进入快车道,2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,就事业单位改革作了整体部署,其中将现有的事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别,分别提出了改革的方向。在行政法规建设方面,继1998年制定了《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)之后,又于2015年制定了《事业单位人事管理条例》,这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。在事业单位领导人员管理方面,2017年1月中组部分别会同中宣部、教育部、科技部、国家卫生计生委印发《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》《高等学校领导人员管理暂行办法》《中小学校领导人员管理暂行办法》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》等5个办法。
  (三)干部人事制度改革与公务员法
  我国公务员制度是对传统干部人事制度的改革和发展。1987年,在党的十三大上,中共中央正式提出了建立国家公务员制度的要求:“进行干部人事制度的改革,就是要对‘国家干部’进行合理分解,改革集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度;改变缺乏民主法制的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度。”1993年,国务院发布《国家公务员暂行条例》,在各级国家行政机关中建立和推行公务员制度,这标志着我国公务员制度的初步建立。为解决公务员法立法层次低、公务员范围过窄等问题,同时改进现行的公务员管理制度,2005年4月全国人大常委会通过了《公务员法》(2006年施行),作为我国公务员管理的基础性法律。《公务员法人丑就要多读书》制定后,中央公务员主管部门就考核、培训、奖励、处分、公开遴选、调任、职务任免与升降、任职与定级等制定了相关规定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对担任领导职务公务员的问责制度作了规定。
  三、行政管理方式改革与行政行为法治
  行政行为是行政管理方式的具体体现,是行政机关行政权的外化形式,与行政相对人权益密切相关,是法治政府建设的重心所在。四十年来,我国不断改进行政管理方式,不断规范行政行为,健全行政程序,并努力探索新的更加灵活的行政管理方式,行政行为法治建设有了长足的进展。
  (一)行政立法和行政规定
  行政立法(行政法规和行政规章)是我国社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放以来,中国行政立法迅猛发展,对行政管理的规范化、法治化发挥了重要作用。截至2014年9月底,我国已制定现行有效的行政法规737件,国务院部门规章2856件,地方政府规章8909件。2000年3月15日,全国人大通过了《立法法》,对行政立法的基本制度作了规定,明确了行政立法的权限划分,完善了程序规定,健全了监督机制。[4]2014年,全国人大常委会对《立法法》进行了修改,将制定地方政府规章的主体扩大到所有设区的市,并进一步明确了规章的制定权限。国务院还于2001年颁布了《行政法规制定程序条例》(2017年修订)与《规章制定程序条例》,对行政立法程序作了具体规定。
  行政规定,也称(其他)规范性文件,是行政机关制定的除行政法规和规章之外具有普遍约束力的政令。这些行政规定虽然不是法,但在实践中发挥着重要的作用,直接指导着行政机关的行政管理活动,对行政相对人也有重要的影响。2015年《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,要完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。此外,要建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制,实行目录和文本动态化、信息化管理。完善行政规定(规范性文件)相关程序和监督制度的一个前提,是对我国实践中行政规定的性质、效力和类型等有准确的把握。目前,我国行政法学界在这方面的研究尚不充分。[5]
  (二)行政决策
  决策是行政权力运行的起点,规范决策行为特别是重大决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政,规范难度也很大。近年来,各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面,探索了很多好的做法和经验,行政决策的规范化和法治化水平日益提高。但是,乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求,要建立健全科学民主决策机制,涵盖公众参与、专家论证、合法性论证、决策公开、决策跟踪反馈和责任追究等方面。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,并提出完善行政决策风险评估机制。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求予以了进一步明确和细化。目前,我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章,[6]一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。2017年6月,国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》向社会公布,并征求意见。目前,对于重大行政决策的范围、各个程序环节的具体要求等还存在争论。[7]
  (三)行政执法[8]
  行政机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政许可等执法行为,是履行政府职能的重要方式。我国80%的法律、90%的地方性法规以及几乎所有的行政法规和规章是由行政机关执行的,行政执法是建设法治政府的中心环节,需要着力加以规范。
  一是推进行政执法体制改革,推进综合执法,促使执法重心下移。1996年《行政处罚法》规定了相对集中行使行政处罚权,2004年《行政许可法》规定了相对集中行使行政许可权。十八届四中全会《决定》要求,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,推行综合执法,支持有条件的领域推行跨部门综合执法。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移,把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法,支持有条件的领域推行跨部门综合执法。
  二是健全行政执法人员管理制度。《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求,要进一步整顿行政执法队伍,对聘用从事行政执法的合同工、临时工,要尽快清退。《全面推进依法行政实施纲要》中提出,实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,加强行政执法队伍建设,严格执法人员持证上岗和资格管理制度。根据《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》部署,2016年年底前,各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。
  三是明确行政执法的标准,规范行政执法程序。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这“行政三法”是规范行政执法行为的通则性法律。十八届四中全会《决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中均要求,完善执法程序,明确操作流程,建立健全行政裁量权基准制度。十八届四中全会《决定》提出,要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”(简称为“三项制度”)。2017年2月,国务院办公厅印发了《

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