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【期刊名称】 《法律适用》
美国引渡制度研究
【作者】 黄芳
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{研究员,教授,法学博士}
【分类】 国际公法
【中文关键词】 引渡;长臂管辖;双重犯罪;政治犯;临时逮捕
【期刊年份】 2019年【期号】 15
【页码】 63
【摘要】 美国的引渡制度是由国内法、国际公约、双边条约共同构建而成的。迄今,美国已与100多个国家或欧洲联盟等多边组织签署了双边或多边引渡条约,并加入了多个含有引渡内容的国际公约。近年来,美国以“长臂管辖权”为由,针对中国公民发动的一系列与引渡有关的事件在国际国内引起了轩然大波。研究美国的引渡制度,对于在国际社会依法保护我国公民的合法权利具有非常重要的现实紧迫性。从实体法来看,对于政治犯,美国一般都规定了不引渡原则;对于死刑犯和本国国民,美国同意在一定条件下可以引渡;对于可引渡罪行的范围,美国从严格基于列表即犯罪清单转为主要基于可引渡罪行的最低处罚标准来确定。美国的引渡程序,一般包括临时逮捕程序、提出引渡请求程序、审查和移交程序等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1271056    
  引言
  近年来,美国针对中国公民发动的一系列与引渡有关的事件在国际国内引起了轩然大波,其中影响最大的是孟晚舟事件。2018年8月22日,美国纽约东区联邦检察长向孟晚舟发出了逮捕令,应美国当局要求,加拿大于12月1日临时逮捕了中国华为公司首席财务官孟晚舟,美国方面启动了对孟晚舟的引渡程序。12月11日,加拿大法院作出裁决,批准孟晚舟的保释申请。2019年2月6日,加拿大法院开始举行引渡聆讯,主要是分析案情、研判证据、考虑引渡的必要性,如果加拿大法院认为有必要引渡,最终将由加拿大司法部长决定是否批准引渡。[1]
  美国也多次对“中国黑客”提起刑事指控。2014年,美国检方起诉5名中国军官“用黑客手段入侵美国钢铁企业和一家工会的电脑系统窃取商业机密”。[2]2018年12月20日,美国司法部公布了一份起诉书,称将对两名“受雇于中国政府”的中国公民提起诉讼,“罪名”是“电脑入侵、电信诈骗和身份盗窃”。起诉书称,朱华和张士龙两名被告隶属于中国知名黑客组织APT10,涉嫌在2006年至2018年12年间从45家美国政府机构与科技公司以及其他11个国家展开大规模黑客行动,盗窃信息,目标包括美国海军逾10万人员身份信息、美国能源部与国家航空航天局的实验室。美国司法部副部长罗森斯坦称,美国将联合各国采取行动,向中国施压。中国外交部谴责美方捏造事实、无中生有。[3]日本以及“五眼联盟”成员英国、加拿大、澳大利亚、新西兰均已表示支持美国。在这种情况下,不排除美国会继续向有关盟国提出逮捕并引渡中国公民的申请。
  据统计,根据双边引渡条约和包含引渡条款的国际公约,世界上绝大多数国家与美国都建立了引渡关系。一旦被美国起诉的中国公民或者以“长臂管辖”为名盯上的中国公民,前往与美国有引渡关系的国家,都可能面临被逮捕被引渡到美国被审判的危险。因此,研究美国的引渡制度,对于依法行使我国国家主权、保护我国公民合法权利具有非常重要的现实紧迫性。
  一、美国引渡制度的法律渊源
  引渡是指一国把当时在其境内,并被另一国指控为犯罪进行追捕、通缉或判刑的人,应有关国家的请求,根据引渡条约的规定或以互相引渡为条件,按照引渡原则,通过外交途径,移交给对罪犯有管辖权的请求国以便进行审判或处罚的国际司法合作行为。19世纪后期,国家之间引渡罪犯成为国际法上的一项公认的制度,大量的国内立法、双边条约、多边条约和国际公约都对引渡制度作了比较具体的规定。所以,引渡既是国际法的一部分,又是国内法的一部分,它涉及到国际社会为打击各个领域的犯罪而进行国际合作实体和程序、主权和人权等的法律问题。
  (一)美国引渡制度与其国内法的关系
  当今世界引渡的国内法规范大体表现为“特别法形式”和“一般法形式”两种形式。“特别法形式”是指采用单一的专门法调整引渡制度,即通过国内的立法机关颁布专门的《引渡法》,典型代表有加拿大、法国、中国等。“一般法形式”是指把有关引渡的国内法规范规定在一般性法典或法律之中,具体来说,把引渡的基本原则纳入《宪法》,把引渡的实体性规范纳入《刑法》,把引渡的程序性规范纳入《刑事诉讼法》。这样,一整套引渡规范被分门别类地规定在宪法、刑法和刑事诉讼法当中。典型代表有意大利、希腊、美国等。[4]其中,美国作为联邦制国家和判例法为主的国家,其引渡制度的规定又有自身独特的样态。
  1.引渡制度在美国宪法和刑法中的体现
  美国的国内法对于引渡制度采用的“一般法形式”,即在宪法或刑事法中予以规定。由于美国属于英美法系的判例法国家,其引渡制度的法律渊源还存在于以习惯和判例为基础的普通法(common law)之中。
  《美国宪法》(Constitution of the United States)第1条第八款规定了明确划定并惩罚在公海上所犯的海盗罪与重罪以及违反国际法的犯罪行为。美国当前的做法是,如果对国际犯罪进行控告,就适用美国法律(联邦法律),如果进行引渡,只有在有关引渡的双边条约上所列举的犯罪才是可以引渡的。[5]《美国法典》(United States Code,亦被称为《合众国法典》《美国联邦法典》)[6]第18篇“罪行和刑事诉讼”第209章就专门规定了引渡,其主要内容包括:(1)有关引渡的各条款,仅在与该国政府签订的任何引渡条约存续期间有效(第3181条);(2)关于从外国或从美国控制下的国家进入美国的逃犯、美国向外国引渡的制度,包括可引渡的罪行、政治犯不引渡、引渡的程序等内容(第3184-3191条);(3)关于被指控在美国境内犯罪并逃往外国的人、美国接受由外国引渡的制度,包括对被告人的保护、接受官员的权力等内容(第3192-3193条)。[7]
  2.关于“长臂管辖权”和刑事法效力范围的关系
  孟晚舟在加拿大被捕使得美国的“长臂管辖权(Long Arm Juridiction)”成为一个热词。“长臂管辖权”原本是美国民事诉讼中的涉及到跨州诉讼时的一个重要概念。联邦最高法院在1945年“国际鞋业公司诉华盛顿州”一案中确立了长臂管辖权。该案对“长臂管辖权”没有进行明确的定义,联邦最高法院认为:“被告须与一州有某种‘最低联系’,使该州法院能够行使管辖权并不违背传统的公平与实质正义观念。”[8]一般认为,“最低联系”(亦称“最低限度联系标准”)是指在非居民被告与法院的联系满足美国宪法正当程序条款所要求的最低联系时,对非居民被告行使特别管辖权或者一般管辖权所形成的管辖权范围扩张的效果。由于长臂管辖权赋予法官很大的自由裁量权,这种极大的弹性和灵活性有利于长臂管辖权理论适应纷繁复杂的社会现实,为该理论运用于各类案件提供了可能。[9]这本来是美国功利主义法律观的实用典型,因此,随着时间的推移,美国的长臂管辖权逐渐扩展到合同、侵权、商业经营、金融、投资、家庭关系、反腐败、反垄断、网络等不同领域,并呈现进一步扩大使用范围的趋势。[10]例如,1997年美国司法部颁布的《反托拉斯法国际实施指南》中规定:“如果外国的交易对美国商业发生了重大的和可预见的后果,不论它发生在什么地方,均受美国法院管辖。”从民事诉讼的长臂管辖,演进到各个领域特别是国际法范畴,从功利主义价值观,拓展到国家利益至上,这应当是美国长臂管辖权自成一体并强势推广的主要动因和理论基础。
  以孟晚舟事件为例,理论上讲,美国联邦刑法的效力范围是以属地管辖原则为主,属人管辖原则为辅,还包括为了保护国家利益的保护管辖原则和对于国际犯罪的普遍管辖原则。[11]“长臂管辖权”从民事诉讼领域扩展到刑事法律领域,从其效力范围来看,涵盖了属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖的部分内容。所以,美国认为,由于孟晚舟所在的公司与美国的法院地存在所谓的“最低限度联系”,这个最低限度联系,可以是公司或个人违法的生产行为、经营行为,也可以是公司或个人违法的知识产权侵权行为,还可以是公司或个人的违规利用银行走账行为等等,只要与当地法院有关联,证据上有证明,诉讼上有便利,法官均可解释为有最低限度联系,自由裁量行使长臂管辖权。一句话,只要孟晚舟身处加拿大或其他任何与美国有引渡关系的国家,美国有关方面都可以以有最低限度联系为由,寻求引渡和联邦指控。
  类似孟晚舟案件的情况也曾发生过好几次。例如,2007年9月,中国湖南神力实业有限公司董事长袁宏伟赴英国伦敦,他乘坐的中国某航空公司的飞机刚在伦敦希思罗机场着陆,英国警察就登机将其拘捕;随后,袁宏伟被告知,美国在几天前就向英国提出了引渡袁宏伟并为此目的对袁宏伟实行临时逮捕的请求。更让袁宏伟和中国政府蒙在鼓里的是,早在2005年10月11日美国印第安纳州斯潘塞县司法机关就已以欺诈等8项罪名对袁宏伟签发了逮捕令。[12]又如,2010年8月25日,美国司法部向匈牙利政府提出为引渡目的对宪宏伟、李礼实行临时逮捕的请求。2010年9月1日,宪宏伟和李礼在匈牙利机场被逮捕。宪宏伟和李礼被拘捕的第二天,在未通知中国大使馆、拒绝当事人与中国大使馆联系要求的情况下,匈牙利布达佩斯城市法院便迅速开庭审理美国提出的临时逮捕和引渡请求,判决对宪宏伟、李礼临时逮捕并声明引渡条件成立。[13]中国政府对此予以了强烈的谴责。
  总的来说,“长臂管辖权”是推行美国价值观的重要载体,其出发点是为了更好维护美国的国家和个人利益。[14]应当说,这在世界上也是独一无二的。表面上看,其与刑事法律效力的属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖有重合之处,但过分强调自己的主权,自由扩张自己的刑事管辖权,如果“长臂管辖权”被滥用,势必会威胁到他国的主权,引发严重国际争端。所以,“长臂管辖权”必须受到严格的限制,应该以国际法原则以及国际条约和国际习惯的相关内容为边界,并应当有公认的可操作性执行标准。
  (二)美国引渡制度与国际法的关系
  《美国宪法》第6条规定“合众国已经缔结及将要缔结的一切条约,皆为全国之最高法律”,该内容明确了国际条约效力高于国内法。引渡涉及到国家与国家之间的双边或多边关系,因而需要接受国际法的调整。在国际法上,国家有驱逐外国人的权力,却没有引渡罪犯的义务。是否引渡罪犯是属于国家主权范围之事,各国有权自行决定。但是,如果一国加入了规定引渡义务的国际公约或与他国签订了双边或多边引渡条约,那么,有关国家就应履行引渡的条约义务。当前,美国与他国订立有关引渡问题的双边或多边条约以及加入的国际公约相当多,基于这些法律文件,承担了有关引渡的国际义务。
  对于引渡,请求国与被请求国之间存在着是否以引渡条约为前提的问题。以条约的存在作为引渡的必要条件,称为“条约前置主义”(也称为“缔约原则”)。反之,引渡并不以双方存在引渡条约为必要条件的,称为“非条约前置主义”。“条约前置主义”在明确请求国与被请求国间的权利和义务关系的同时,在保障被请求引渡者的人权方面具有优势。但是,因为在没有缔结条约的国家间不能进行引渡,所以不能实现为了防止犯罪的国际协助。同时,这对本国请求引渡时也会带来障碍,在本国领域内犯罪的人逃到与本国没有缔结条约的国家(非缔约国)的时候,无法请求引渡该犯罪人。[15]美国基于三权分立原则,特别注重国会对行政部门外交权的制约,在引渡问题上一直采用的是“条约前置主义”,要求必须是依据双边引渡条约上所列举的犯罪才是可以引渡的。美国禁止基于互惠的引渡合作,条约项下的引渡合作乃两国刑事司法合作的最高形式,涉及立法、行政、司法等各部门的共同协作。[16]
  1840年,美国最高法院在审理霍姆斯诉尼森案件中,创设了没有引渡条约就不予以引渡的先例,判决认为:除条约赋予的引渡义务外,不存在引渡义务。自此之后,同其他国家开展引渡合作时,美国也一直坚持这一原则。到2012年,美国已经与世界上包括加拿大、英国、法国、日本、德国等在内的133个国家和法域缔结了双边引渡条约,开展引渡活动。[17]值得一提的是,美国对“条约前置主义”当下也出现了微调的情况,1996年,美国对《合众国法典》第18编第209章第3181条进行了修改,调整了引渡法规的适用范围与限度,规定在没有双边引渡条约的情况下,如果被指控的犯罪是针对海外美国国民的暴力犯罪,在符合下列条件下美国也可以向该外国引渡犯罪嫌疑人:1.犯罪嫌疑人不是美国国民或者永久居留者;2.外国政府向美国司法部提供了足够的犯罪证据材料;3.被指控的犯罪不具有政治性质。这成为美国引渡制度的一个特定。
  除双边引渡条约之外,美国还缔结或加入了一系列包含有引渡条款的多边条约和国际公约,前者如《美洲国家间引渡公约》,后者包括《联合国反腐败公约》《、联合国打击跨国有组织犯罪公约》等,这些含有引渡条款或规定的国际条约和国际公约是美国的引渡法律体系的组成部分。在一些情况下,美国可以通过缔结或加入的多边条约和国际公约与其他缔约国之间直接建立起了引渡关系,而在另一些情况下,则还需要签订双边或多边引渡条约,才能与其他缔约国建立引渡关系,例如,《联合国反腐败公约》44条第18款规定:“缔约国应当力求缔结双边和多边协定或者安排,以执行引渡或者加强引渡的有效性。”也就是说,作为《联合国反腐败公约》的缔约国之间,并不能当然依据该公约建立引渡关系,还必须另行签订双边或多边引渡条约。这也是美国引渡制度的一个特点。
  二、美国引渡制度的实体法规范
  1625年格老秀斯在《战争与和平法》中认为,引渡是用以对付影响公共秩序的犯罪或其他严重的犯罪。[18]为了防止权力的滥用,国际社会在引渡犯罪人(犯罪嫌疑人)的实践中逐渐形成了一些基本的原则,并对可引渡罪行等实体法规范进行了规定。综观美国的引渡法律制度,其对引渡的实体法规范主要有以下内容:
  (一)关于政治犯的确立及是否引渡的问题
  虽然引渡制度的历史可以追溯到公元前,但是,直到18世纪末,引渡的对象与其说是普通的刑事罪犯,不如说是政治犯。由于1789年法国大革命的影响和欧洲反对专制主义斗争的普及,产生了“政治犯罪”这个名词。[19]资产阶级刑法改革的先驱者、意大利刑法学家贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》一书中首次提出了对被引渡者的法律保障问题,呼吁人们不要把引渡作为迫害政治对手、维护专制统治的工具。“政治犯不引渡原则”第一次体现在1793年法国宪法之中,其第120条规定:“法国给予为了争取自由而从本国流亡到法国的外国人以庇护。”这是引渡发展史上的一个重要转折,它实际上宣告把引渡作为迫害政治犯的工具的时代已经结束,为“政治犯不引渡原则”的产生和发展奠定了基础。1794年,英美签订了一个涉及到引渡的《杰伊条约》,其第27条规定:“双方同意,应各自大臣或被专门授权的官员提出的请求,陛下和合众国将遣返一切被指控在各自管辖范围内犯有杀人或伪造罪并向另一国寻求庇护的人。这种遣送只能根据下列犯罪证据进行,即依照逃犯或上述被指控者发现地的法律,如果犯罪实施于当地,该证据足以使他的逮捕和交付审判合法化。这种逮捕和遣返的费用将由提出请求并接受逃犯的一方承担或偿付。”这一规定所列的罪名没有政治犯罪,均为普通犯罪,这就从实际上排除了政治犯罪的可引渡性,并且,该规定还对引渡程序进行了限制性规定,这使对引渡案件的审理不再是政治交易的手段,而成为真正的司法活动。[20]
  从1848年颁布第一部美国引渡法以来,美国始终是基于两种重要的利害关系来考虑引渡问题:一是希望避免未经授权的行政力量影响;二是在意识动机上不帮助其他国家镇压内部的政治反对派。其理论根据是“美国司法系统应该有权审查有关个人基本自由的问题,以保证个人自由不被不适当地侵犯。”基于此,1848年引渡法包含了“政治犯不引渡”原则。从那时起,在美国与其他国家缔结的众多的引渡条约中,一般都规定了政治犯不引渡原则。[21]
  对政治犯罪进行超乎国际政治、外交和意识形态等因素影响的法律界定是极其困难的,美国法律界认为“政治犯罪不引渡”的理论依据有3点:首先,从个人权利角度,个人有权通过政治活动推动政治变革,包括在必要时诉诸暴力。在这个意义上,“政治犯罪比普通犯罪有更多正当性”;其次,被控政治犯罪的人易因政治观点在司法程序中受到不公正待遇,将其引渡给本国有悖司法公正;最后,由于政治犯罪的特殊性,外国、特别是外国司法机关,不应通过引渡这类嫌犯介入别国的内部事务。[22]虽然“政治犯不引渡原则”逐步成为一项国际上普遍承认的原则,但该原则的内容则因各国对“政治犯”的不同理解

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