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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
基层社会治理网格化反思
【副标题】 以台湾地区“社区营造运动”为借鉴
【英文标题】 Reflections on the Grid of Grass-roots Social Governance
【英文副标题】 Taking‘Community Building Campaign' in Taiwan as a Reference
【作者】 李杰
【作者单位】 广东外语外贸大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地{助理研究员,法学博士}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 网格化管理;台湾社区营造运动;民间规范
【英文关键词】 grid management; community building movement in Taiwan; folk norms
【文章编码】 2095-1140(2019)03-0005-08【文献标识码】 D902
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 5
【摘要】

网格化管理是当前基层社会治理的重要方式之一,但是在实践中出现了(村)居委会行政色彩渐浓、网格“共建”程度较低、居民参与积极性较低、行政管理成本较高等种种问题,需要进一步改进以促进社区治理效果的提升台湾从1994年开始的“社区营造运动”已经过多年发展,具有值得借鉴的经验,首先,形成了政府与民间组织协调配合的项目制模式;其次,形成了以民间力量为核心的多元治理主体格局;最后,民间规范成为城乡社区治理的规范依据。因此,我们在坚持网格化管理策略的同时,应当进一步提升其内涵、扩展其功能,具体而言,需要从塑造公民精神、采取社区治理项目制、释放基层参与活力等方面进行。

【英文摘要】

‘Grid management' is one of the important patterns of grass-roots social governance at present, but in practice, there are many problems in this pattern. Since 1994, Taiwan' s‘community building movement' has been developing for many years, and it has valuable experience to learn from. Firstly, the project system model of coordination and cooperation between government and non-governmental organizations has been formed. Secondly, it has formed a Multi-governing subject pattern with folk power as the core. Finally, folk norms become the normative basis of urban and rural community governance. Therefore, while adhering to the grid management strategy, we must further enhance its connotation and expand its functions. Specifically, we need to combine it with the shaping of citizen spirit, adopt the project system of community governance, and release the vitality of grassroots participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279217    

网格化管理是当前我国基层城乡社会治理的重要方式。“网格化”是一种很形象的说法,即将社区按照区域划分为不同的网格,以网格为单位对基层社会中的各事项进行管理、巡查、监督,以便及时发现问题、解决问题。网格化管理产生了一些良好的效应,首先,网格化管理的技术治理策略形成了社会稳定的系统,其次,网格化管理改变了基层社会高度原子化的状况,形成了新的社会关系网络。但是,网格化管理的基本途径是通过政府的推进与(村)居委会的配合,把政策法规层层推进、贯彻落实到社区中,这就导致了政府事实上将社区自治机制纳入行政体制,通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层政权建设。在这一过程中,

(村)社区治理的组织设置、工作制度及人事决定、经费收支、运行方式、考核机制等都出现了行政化趋向并引发了一些问题。我国台湾地区的“社区营造运动”较早展开,其与大陆地区社区治理的相同之处在于都是社会转型、从较为集中的社会经济体制转向以市场为核心的社会经济体制的变革背景下的社会重建工程。而且,台湾地区的“社区营造运动”是在中华文化背景下将民间力量与政府力量结合起来的较为典型的模式,这种模式反映了中国人对公共事务的参与热情,是一种政府引导与公民参与有效结合的模式。因此,对于大陆地区基层社会治理网格化管理来说,借鉴台湾“社区营造运动”经验,可以发现存在的问题并寻找更合适的解决方案。因此本文拟从网格化管理的问题入手,结合台湾地区“社区营造运动”的经验展开分析,提出优化网格化管理的对策建议。

一、基层社会治理网格化的表现

(一)“事”的网格化

基层社会治理要依靠乡镇政府,日常事务由这些乡镇政府中的职能部门管理,如农业技术推广站、水管站、林业站、农业机械管理服务站、农村合作经济经营管理站、文化站等。这些职能部门向上与县级政府职能部门对接,向下与(村)居委会对接,这样,各级政府就与网格之间形成了一种协调关系,而事实上网格管理员与各级政府之间是一种上下级式的命令服从关系。例如,“平湖市网格信息处理的主管部门分为市、镇、村三级:市综合治理指挥中心负责市级层面事件受理、分析研判、分流处理、调度指挥、督办反馈等工作;镇(街道)依托社会服务管理中心,由镇(街道)分管副书记负责镇级层面信息研判、交办督办等工作;村社区通过综合治理工作站处理信息,分派村里的相关网格服务团队上门办理。”[1]网格化管理要求社区中的网格积极配合政府完成任务,根据网格逐级分配处理相关事项。虽然社区居民委员会是自治组织,但实际上,(村)居委会的主要工作就是根据政府的指示进行工作。

(二)“人”的网格化

社区居委会根据网格分布情况设立网格管理员等,在人员安排上由(村)居委会“选强配齐”,形成“上下贯通、左右联动”的网格体系,这样,所有居民就被纳入到了一个个的网格中。同时,政府对治理成绩好的社区网格骨干给予物质奖励与精神奖励,如通过推荐成为人大代表、劳动模范,甚至进入正式编制成为公务员,社区干部通过积极完成政府任务来争取更多的支持,形成与政府的良好关系。《重庆市社区规划(2011-2015)》(包含农村社区)就明确规定,优秀的社区工作人员破格录用为公务员,“5年内每年从优秀社区党组织书记、居委会主任中考录50名公务员,从优秀社区‘两委’中选拔街道(镇)领导班子成员”,这样,网格管理员积极工作的动力往往就是摆脱社区,进入政府,改善自己的生存状况。

(三)“物”的网格化

首先,在宏观规划上,政府通过制定规划等方式对社区的发展方向做出引导,重庆市曾经出台《社区服务体系建设规划(2011-2015)(渝办发[2011]36号)》《社区公共服务标准》《社区公共设施标准》等政府规划标准,将“社区服务体系建设成效纳入党委政府工作目标考核”{1}。其次,在财政来源上,社区建设主要依靠政府的投入,公共设施、绿化,社区专业服务的报酬、经费,都由政府安排。社区的财政支出包括两个方面,一是日常性支出,一是特殊事项支出,前者如社区工作人员工资等都是由区政府财政局统一安排,而后者如社区节日活动经费,需要报政府部门批准划拨。在各种具体物资的调配上,采取“以奖代补”“发放劳务费”等方式,由财政逐级下拨、落实。 二、社区治理网格化存在的问题

(一)(村)居委会行政色彩渐浓

在网格化管理模式中,(村)居委会在社区内形成一个治理网格,组织设置、工作制度及人事决定、经费收支、运行方式、考核机制等等都由政府决定。政府事实上将社区自治机制纳入行政体制,通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层社会治理。在具体措施的实施上,采取科层制逐级推进的方式。社区治理工作主要的依据就是各级政府文件,通过这样一个文件的逐级实施,要求各部门积极响应,最终实现社区的秩序、完成上级的任务。这是科层制治理模式在社区的应用。科层制极大地提高了效率,有力地推进社区的建设,在很短的时间内实现了城市基层治理的结构转型,但是在发展过程中也存在着问题。(村)居委会自治组织色彩淡化,行政色彩渐浓,甚至完全是依赖政府而存在,事实上处在政府的管控之下。此人家庭地位极低

(二)网格“共建”程度不足

网格化管理是现代社会治理的重要方式,但是传统行政法中并没有针对网格化管理的规范。这就导致网格化管理缺乏明确的行政法约束,在权责协调上缺乏行政法上的依据,政府各个部门向(村)居委会“工作摊派”,要求社区落实、配合,对此(村)居委会只能被动接受。(村)居委会就成了“千条线下的一根针”,社区事务千头万绪,都要汇聚到社区(村)居委会来解决。这样做的直接后果就是(村)居委会干部在工作中通过胡编、造假、搞形式主义的方式来“选择性的应付”{2}上级的施压,在职责同构和压力型体制的行政环境下,上级政府尤其是街道办事处迫于向(村)居委会寻求政绩支持的需要,默认乃至容忍了后者的选择性应付行为。同时,(村)居委会工作人员的不满,由于不是正式的公务员,他们的待遇较公务员差,但是工作量却很大,“一个月只有一千多,啥心都要操”。而这一问题进一步发展演化,就出现了网格化管理的治理目标从建设基层到监控基层的演化。作为“千条线下的一根针”,高压力低收入的基层干部形成了“没出事,就是最好的事”的心态,这就形成不良后果,“基层干部类似救火队员的处境与普遍心态,直接导致了在乡村治理中,更加偏重对乡村社会的监控,而非建设”{3}。网格管理者与居民之间形成的不是休戚与共的共同体关系,而是“管理—被管理”关系,居民参与网格“共建”的程度不足。

(三)居民参与积极性较低

居民对社区公共事务的参与往往是“应景式配合”,后果就是居民把社区的公共事务看作是政府、(村)居委会的事情,自己成为了(村)居委会完成工作任务的手段。在一位社会学研究者的调查中就出现了这样的景象,在(村)居委会之外,我们几乎看不到选举对于社区有任何影响,中央海报栏张贴的一些关于选举的宣传材料也都无人问津,关于选举的话题居民的回答冷漠,“这种事情去(村)居委会问,他们负责这些事情,比较清楚”,而(村)居委会确是紧锣密鼓的另外一番景象,“选举工作完全打乱了委员们的工作节奏。街道对(村)居委会的指示是:其他的事务放一放,集中精力搞好选举”{4}。在其他社区重要事务上也存在这样的现象,居民往往是跟随政府、(村)居委会的决策,扮演一个被动员起来的群众角色,服从安排,“居民没有参与感,往往成为幌子和陪衬”{5}。居民参与社区事务缺乏动力,表现为:(1)严重的依赖性,一方面,在社区公共事务中居民作为一个消极的服从者而非积极的行动者,对于社区的发展没有自己的看法,社区工作要以分配任务的形式完成,另一方面,社区出现问题时,并不认为应该自己解决而是抱怨政府。(2)公共精神的缺失,居民在社区治理中没有意识到自己的责任,社区中的公共事务依靠政府、(村)居委会,而不愿意自己投入人力、物力来解决。居民中普遍存在着“占公家便宜”的搭便车心理,不愿投入沟通、协商、行动的成本而享受公共服务。

(四)行政管理成本较高

政府具有强大的“主动干预的冲动和动力”{6},这种干预妨碍了社区自发能力的发展,形成了依赖性和依附性,当干预到一定程度时,政府想脱身已经没有了理由,“深陷”社区。因为社区民间力量仍然被局限在辅助的角色中,依赖政府政治支持和经济支持,居民没有参与社区建设的路径,没有能力参与重大事项,参与积极性也很难提升。形成了“事不关己高高挂起”的心态,社区治理成为了政府的事情,出现了任何事情都要找政府、(村)居委会。压力就都落到政府和(村)居委会的头上,政府治理成本自然居高不下,造成行政成本较高的同时工作效果大打折扣。

事实上,已经有很多学者指出了网格化管理的问题[1],但是往往是描述了问题而对如何进一步改进网格化管理语焉不详。理论分析不能忽视实践经验,对于如何改进网格化管理,我们可以从台湾“社区营造运动”的经验中获得更多启示。

三、台湾“社区营造运动”的经验

(一)台湾“社区营造运动”与基层社会网格化管理的相似

台湾1987年解除政治戒严令之后,长期的政治意识形态控制放松,这就引发了一系列的社会问题,如人际关系疏离,地方传统文化流失,“贫乏性富裕”“乡村过疏化”等。剥离严密政治控制功能之后的政府无法实现自上而下的社会组织管理,因此台湾地区政府转变思路,探索自下而上的社会组织模式。“社区营造运动”就在这样的背景下展开。

1993年,台湾“行政院文化建设委员会”在《文化建设和社会伦理重建》的专题报告中呼吁“透过文化策略的发展,落实社区意识与社区伦理重建”[7], 1994年开始,社区营造运动正式开始,第一阶段以文化建设为主,例如乡镇文化建筑、社区文化活动、县市文化主题馆等。值得注意的是这一阶段仍然由政府主导和推进。第二阶段从2002年“行政院”提出《挑战2008》为起点,推出了“新故乡营造计划”,2004年推出“台湾健康社区六星计划推动方案”,与此同时,时任“行政院院长”谢长廷提出了“新社区主义”观念:以社区作为政府最基础之施政单位,强调社区的主体性及自主性;培养社区自我诠释之意识及解决问题之能力;培育社区营造人才,强调培育过程的重要性。可以看到,这一阶段的重心已经从文化重建扩展为全面的社区建设,政府有意识的将政府推动转化为社区自主。2008年,台湾政府当局推出《磐石行动:新故乡营造第二期计划》,目的在于进一步强化社区自主互助、促进社区生活与文化融合。从1994年到2008年,台湾当局出台的一系列社区营造政策中,以渐进的方式促进政府构建向社区自我治理转型,基本解决了社会稳定转型的问题。但是“社区营造运动”并非纯粹的基层自发,而是政府统筹规划,详细计划,分步实施的。其中就与基层社会管理网格化有了很多相似之处。

1.社区内的“里长”“邻长”“里干事”


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市社区服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》,载《重庆市人民政府公报》2012年第9期。{2}杨爱平选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析—以G市L社区为例[J].社会学研究,2012(4).{3}朱政.国家权力视野下的乡村治理与基层法治—鄂西L县网格化管理创新调查[J].中国农业大学学报(社会科学版),2015(6).{4}李辉.社会报酬与中国城市社区积极分子—上海市S社区楼组长群体的个案研究[J].社会,2008(01).{5}张宝锋.城市社区参与动力缺失原因探源.河南社会科学,2005(4).{6}王春光.城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑[J].社会学研究,2013(3).{7}林万亿.台湾的社会福利:历史经验与制度分析[M].台北:五南图书出版有限公司.2006:572.{8}莫筱筱,明亮台湾社区营造的经验及启示[J].城市发展研究,2016, 23(1).{9}吴晓林.台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑—一个来自台北市的调查[J].公共管理学报,2015,12(1).{10}卓达铭.村里长职务定位之研究[D].台湾:铭传大学,2005.{11}蔡锡谦.台湾社区营造之发展—以屏东县崇兰社区为例[D].清华大学.2016:25.{12}吴晓林.治理转型遵循线性逻辑吗?—台湾地区城市社区治理转型的考察[J].南京社会科学,2015(9).{13}朱政.国家权力视野下的乡村治理与基层法治—鄂西L县网格化管理创新调查[J].中国农业大学学报(社会科学版),2015(6).{14}陈其南.挑战:魅力台湾再出发[J].跨越.2004(1).{15}郭道晖.法治国家与法治社会、公民社会[J].政法论丛,2007(5):5-12.{16}张振洋.城市基层自治项目的分级运作机制探析—基于上海市S镇“乐妈园”项目的分析[J].社会主义研究,2018(2).{17}郭伟和.街道公共体制改革和国家意志的柔性控制—对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展[J].开放时代,2010(2).{18}丁康乐,黄丽玲,郑卫.台湾地区社区营造探析[J].浙江大学学报(理学版),2013, 40(6):716-725.{19}吴晓林.台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑—一个来自台北市的调查[J].公共管理学报,2015,12(1).{20}[美]刘易斯·科塞.社会冲突的功能因].孙立平译.华夏出版社.1989:25.{21}陈映芳.行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层[J].社会学研究,2006(4).

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