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【期刊名称】 《甘肃社会科学》
环境法典编纂:实践需求与理论供给
【作者】 吕忠梅
【作者单位】 中国法学会{副会长}中国法学会环境资源{法学研究会负责人}清华大学法学院{双聘教授}
【分类】 立法学
【中文关键词】 法典;环境法典;环境立法碎片化;适度法典化;生态文明
【文章编码】 1003-3637(2020)01-0001-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 1
【摘要】

中国进入新时代,生态文明建设和环境治理体系现代化对环境立法提出了更高要求。改革开放四十多年来,环境立法在数量迅速增长、修法十分频繁的同时,也逐渐暴露出诸多问题。立法体系不适应导致环境立法整体性不强,立法方式不适应导致环境立法协调性不够,立法程序不适应导致环境立法权威性不足,由此导致环境立法碎片化问题显著,并使得法律实施遭遇困难。同时,体系化思路缺失也导致环境立法选择摇摆不定。为此,亟须通过体系化方式解决在环境保护道路探索过程中出现的各种问题。通过比较和分析世界范围内法律体系化的路径可见,环境法法典化是解决问题的可行方案,适度法典化是符合中国客观条件和现实需要的合理路径。中国目前已有相当数量的生态环境保护方面的单项法,生态环境法律范畴体系相对成熟,环境法治实践相对丰富,经济社会发展对环境法典的需求强劲,并有良好的政治生态与坚定的决策者意志,具备了环境法典编纂的基本条件。在这一背景下,为环境法典编纂提供理性方案,就成为环境法学者应该承担的历史使命。

【全文】法宝引证码CLI.A.1286338    

中国进入新时代,生态文明体制改革的步伐明显加快,运用法治手段和法治方法推进生态文明建设成为社会共识,解决作为法治基础的“有法可依”问题更是受到高度重视。自1978年以来,我国已制定了37部相关法律和数以千计的行政法规和规章、地方性法规和规章,基本形成了生态环境保护立法体系。但是,与生态环境立法数量快速增长形成强烈反差的是,生态环境法律的不好用、不管用、不能用问题一直饱受垢病,并且直接影响到法律的执行效率与效能。为妥善解决这一问题,编纂环境法典是可行且具有比较优势的生态环境立法体系化方案。一方面,通过法典编纂,按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视,将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一,推动生态环境法治的现代化。另一方面,通过法典编纂,充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义,以此作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

一、问题的提出

关于什么是法典,学术上并没有统一答案。如我们所见,近现代法的历史就是一部法典化运动的历史。在世界范围内,推动法典化的力量一直存在,虽然这种力量有时非常坚强有力,有时并不那么强烈急切;有时方向十分明确,有时方向模糊不定,但法典化在浪潮起伏中不断前行。当然,法典化前进的过程中始终有反对的声音,声浪亦从未平复。当我们开始研究中国是否应该进行环境法典编纂或者以何种方式进行环境法典编纂的时候,厘清环境法典的内涵并明晰推动法典化的力量在何方,理当成为逻辑起点。

从发生学上看,自罗马法以后,对于“什么是法典”的分歧一直存在。被称之为“法典”的十二表法和民法大全,是完全不同的两种类型[1]。开展环境法典研究,这是必然遇到的困难。对于这一问题,不同国家的学者也有不同的观点。意大利学者认为他们以环境法典命名的法律文本,并不是真正意义上的法典[2]。法国的环境法典是由议会授权环境行政部门编纂,现在已经形成了四卷并且还在不断增加[3]。关于什么是环境法典的问题难度,由此可见一斑。在我们的研究刚刚起步,在对于什么是法典尚存分歧的情况下,可以从便于交流的角度对法典做一个最宽泛的理解,以免因陷入概念之争而无法继续展开。在这种理解下,法典是一种成文的法律作品,主要对某一法律领域的根本原则和基础性规范做出规定。法典应该是整体、系统的,不是单一的法律,也不是多部法律的简单汇编,而是经过科学系统编纂的成果,是对法学概念和法律规范的提炼和结合,应由法学家和法律家共同完成。在这个意义上,法典化具有两个基本含义:一是有外部需求,国家治理体系发展到一定阶段,需要通过法典化提升治理能力和治理水平;二是有内在动力,现行法律规范存在的诸多问题无法满足国家治理的新需求。这两个含义具体到环境法典研究方面,我们就必须回答,中国是不是有了这样的需求,如果有,已经达到了什么程度?中国现行的环境立法出问题了吗?或者出了哪些问题?这些问题是否只有通过法典化才能解决?进一步的问题是:环境法学者在法典化过程中能够而且应该发挥怎样的作用?我们如何才能提出有价值且被立法决策者认可的法典化方案?这些问题都值得深入研究。

二、环境资源立法的碎片化困境:法典化的内在动力

改革开放40年来,以法律手段保护环境始终受到党和国家高度重视,取得了巨大的历史成就。1978年《宪法修正案》首次写入国家保护环境条款。1982年《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生态环境和生活环境,防治污染和其他公害。”2018年《宪法》更是将“生态文明”载入序言,并在国务院职责中增加了“领导和管理生态文明建设”的内容。据统计,自1979年制定《环境保护法(试行)》到2018年颁布《土壤污染防治法》,我国已制定环境保护综合类法律5部,环境污染防治类法律7部,自然资源与自然(生态)保护类法律15部,促进清洁生产与循环经济类法律2部,合理开发利用和节约能源类法律2部;此外,还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容。与此同时,国务院制定了60余部环境行政法规,国务院主管部门制定了660余部环境行政规章,颁布国家环境标准1200余部。但是,这些立法在实施过程中,出现了一些明显的问题。

(一)环境立法碎片化导致法律实施困难

目前,环境立法在内容方面的突出问题表现为两个方面:一是重复率高,《环境保护法》与大气、水、固体废物、噪声等方面的污染防治法的条文重复率高达30%;二是矛盾冲突多,对同一事项设置的相同制度之间存在诸多不一致,有的原则不一致,有的适用程序不一致,有的适用条件不一致,有的管理机关不一致,有的处罚主体或者处罚形式不一致。环境立法的碎片化与运用法治思维与法治方法推进生态文明建设的时代需求差距日益扩大。

1.立法体系不适应导致环境立法的整体性不强

在我国宣告已基本建成的社会主义立法体系中,环境立法没有独立的地位。目前,与环境资源保护有关的法律分别属于经济法和行政法两个子系统,立法草案由全国人大不同的专委会或国务院不同部委提出;在工作层面,全国人大法工委经济法室、行政法室分别负责,在司法部则由不同的立法局分别负责。在这种立法体系下,不可能按照“山水林田湖草”的整体性思维来统筹各项法律制度,反而是针对同一环境问题分别立法,因不同法律子系统的立法理念、制度取向不同而产生矛盾和冲突。比如,现行四部涉水立法中,《水法》《水土保持法》属于经济法,《水污染防治法》《防洪法》属于行政法,虽然四部法律都建立了“规划制度”,但规划编制部门不同,规划之间的关系不清,规划的衔接与协调无可操作性规定[4]。根据这些法律,综合规划与各专项规划的编制涉及发改、国土、水利、生态环境、农业、住建等多个部门,“规划打架”成为较为普遍的现象。再如,为协调长江流域水电资源开发利用与洪涝干旱控制,需要建立“上蓄、中调、下引”的水量调度制度,这涉及不同规划下的项目审批,仅在水电项目建设方面,大型工程由国家发展改革委审批,一般项目由省市水利厅、经贸委、发展改革委审批,不同部门、不同层级在审批过程中,多从水能资源利用方面考虑规划与项目,很少考虑长江生态保护的需要,使得长江流域水利水电开发利用与生态平衡维护之间的矛盾日趋尖锐[5]。环境立法在国家法律体系中的独立地位缺失,必然导致法律的整体性薄弱。

2.立法方式不适应导致环境立法的协调性不够

我国环境立法采取国家法律与行政法规、部门规章和地方性立法相结合的分散立法方式。这种方式在短时间内针对具体事项有立法效率,但当不同阶段的诸多问题渐次显现时则会问题频出,尤其是立法的协调性难以保证。比如,在研究长江流域立法需求的过程中,我们对长江流域涉水事务管理的法律依据做了梳理。在对《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等30多部法律授权进行分析后发现:长江流域管理权在中央分属15个部委、有76项职能,在地方分属19个省级政府、有100多项职能。长江航道与水道没有明显的界线,但法律规定交通和水利部门分别主管航道与水道。《水法》规定,航道整治涉及水道的,交通部门要通知水利部门;水道整治涉及航道的,水利部门要通知交通部门。但是,立法却没有规定不通知的后果,也没有建立两个部门的协调、协商机制。而长江流域航道与河道的开发、整治、管理,港口规划、布局、建设、管理,水能资源开发、利用、管理,航运发展与渔业发展的统筹与协调,以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调,法律上又找不到相应的管理部门。其结果是事权重叠、事权交叉和事权空白现象同时存在,导致相关部门或相互扯皮,或相互推倭,因权力竞争或权力真空而损害公共利益,法律的系统性出现紊乱[6]。

3.立法程序不适应导致环境立法的权威性不足法宝

我国《宪法》将生态环境保护确定为国家战略,并通过立法建立了以行政管理为主的执行机制。由于环境保护涉及多个部门的管理职责,立法初期通常是按照部门职责甚至是部门内部分工提出法律草案。如《水法》由水利部负责,《水污染防治法》由原环境保护部负责,《土地管理法》由原国土资源部负责,《森林法》由原国家林业局负责,等;在原环境保护部内部,《大气污染防治法》由大气环境管理司负责,《土壤污染防治法》由土壤环境管理司负责,《水污染防治法》由水环境管理司负责,等。按照立法程序,法律草案提出及各层级审议时,虽然都分别征求了不同方面的意见,但征求意见的方式和范围都不足以从根本上解决部门利益主导立法问题。比如,《水法》(第12条第3款)与《水污染防治法》(第26条)都建立了流域管理制度和主体功能区制度,但对同一流域的保护,水利部和环境保护部依据不同的法律分别设有流域管理机构,建立了不同的流域管理机制,管理事项既交叉重复又矛盾冲突;依据《水法》(第32条)划定的“水功能区”与依据《水污染防治法》(第29条第1款)划定的“水环境功能区”,有的大面积重合,有的相互交叉,有的相互矛盾。两个执法主体分别进行督查、督察,“你方唱罢我登场”,企业和地方政府无所适从。这种实际上的部门利益主导立法,容易造成公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化现象,法律的权威性受到挑战。

(二)体系化思路缺失导致立法选择摇摆不定

立法是对一定时代政治经济社会生活条件加以理性提炼、形成规则的过程,也是各方利益主体、各种利益诉求、各类利益冲突不断博弈、妥协与平衡的过程。今天的环境立法现实,是中国改革开放的进程中留下的鲜明烙印,我们可以通过回顾中国环境立法的发展过程,寻找产生问题的历史轨迹。

1972年到1979年,是我国环境立法的起步期。1972年,在周恩来总理的直接推动下,中国派出了恢复联合国合法席位后的首个代表团,出席斯德哥尔摩人类环境会议并发言;1973年,国务院召开第一次全国环境保护会议,会议确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针,出台了《关于保护和改善环境的若干规定》,制定了中国历史上首部综合性环境保护法规,成为我国环境保护事业的第一个里程碑[7]。

十一届三中全会前后,邓小平同志清醒地意识到中国将工作重心转移到经济建设上以后可能出现的种种问题,包括在推进工业化过程中出现环境污染问题。1978年12月,邓小平同志在十一届三中全会召开前夕就明确指示:“要集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法……外国人投资法,等等。”[8]时任国务院总理华国锋在五届全国人大一次会议上所作的政府工作报告也明确指出:“消除污染,保护环境,是一件关系到人民健康的大事,必须引起高度重视,并制定保护环境的法令与条例,保证这方面存在的问题得到切实解决。”[9]正是在这样的背景下,全国人大启动了《环境保护法》的制定工作。按照当时的设想,中国要建立以“环境保护法”为基础、以单项法为骨干的环境保护立法体系。其立法路径是先制定作为基本法的《环境保护法》,然后陆续制定防治大气、水等环境要素污染的单项法[10]。但因为种种原因,1979年全国人大常委会原则通过了《环境保护法(试行)》,并决定尽快启动修法工作,对试行法进行完善,提请审议后转变为正式法律。1980年,我国成立修法工作机构,开始对《环境保护法(试行)》进行修订,到1989年全国人大常委会审议通过《环境保护法》,从“试行法”到“正式法”经过了十年的漫长过程。从1979年到1989年的十年间,环境立法路径发生了变化,由原来的先制定基本法再制定单项法,转变为边制定单项法边修订“试行法”。因为单项法制定进程、修改频率都比基本法更及时、快捷,到1989年,我国已经制定了近20部单项法律,并且《大气污染防治法》等单项法也已进行了修订[11]。立法路径的变化直接导致单项法不断出台和修正,而《环境保护法》基本处于休眠的状态。

1989年以后,围绕中国是否需要有环境保护基本法,即《环境保护法》的存废问题展开了激烈争论。在相当长的一段时间内,立法机关接受了中国不需要环境保护基本法的观点,认为在将单项法立好后就可以废除《环境保护法》[12]。因此,立法力量和资源都集中于新单项法制定和旧法修改,《环境保护法》实际上被搁置。1992年,中国代表团参加里约热内卢联合国环境与发展大会,国务院总理出席“地球峰会”并提出中国实施可持续发展战略的十项政策,签署了《地球宪章》和《二十一世纪议程》。在世界范围内掀起以可持续发展为价值取向的新一轮环境保护综合立法进程的背景下,国内的修法呼声也再次强烈,多名全国人大代表多次提出议案,要求修订《环境保护法》。2012年,第十一届全国人大常委会启动《环境保护法》修改工作,决定将修改范围限于实践中已经积累了丰富经验但法律没有规定、单项法已经修改但《环境保护法》已明显滞后的八个方面,对《环境保护法》进行“小修”[13]。

2012年8月,全国人大常委会公布《环


  ······此人家庭地位极低

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【参考文献】

[1]姚辉.法典化的趋同与鸿沟[J].法学杂志,204(3):5.

[2]李均.一步之遥:意大利环境“法规”与“法典”的距离[J].中国人大,2018(1)53.

[3]莫菲.法国环境法典化的历程及启示[J].中国人大,2018(3)52.

[4]吕忠梅,等.流域综合控制:水污染防治的法律机制重构[M].北京:法律出版社,2009:13-16。

[5]吕忠梅,陈虹.关于长江立法的思考[J]环境保护,2016(18):35.

[6]吕忠梅.寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角[J].政法论丛,2018(6):71.

[7]国家统计局.环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八[R/OL].(2018-09-18)[2019-07-10].http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180917_1623287.html.

[8]邓小平文选:第二卷[M].北京:人民出版社,1994:146.

[9]华国锋.团结起来,为建设社会主义的现代化强国而奋斗——1978年2月26日在第五届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告[N].人民日报,1978-03-07(1).

[10]李超伯.关于《中华人民共和国环境保护法(试行草案)》的说明[R].1979-09-11//汪劲.从环境基本法的立法特征论我国《环境保护法》的修改定位[J].中外法学,2016(5)475.

[11]曲格平.关于《中华人民共和国环境保护法(修改草案)》的说明——189年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上[Z/OL].(1989-10-25)[2019-07-10]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-10/25/content_1481119.htm.

[12]吕忠梅.中国需要环境基本法[J].法商研究,2004(6):43.

[13]孙佑海.《环境保护法》修改的来龙去脉[J].环境保护,2013(16)14.

[14]吕忠梅.《环境保护法》的前世今生[J]政法论丛,2014(6)56.

[15]吕忠梅.新时代环境法学研究思考[J].中国政法大学学报,2018(4):.

[16]吕忠梅,窦海阳.民法典“绿色化”与环境法典的调适[J].中外法学,2018(4):874.

[17]李传轩.环境法法典化的基本问题研究[J].华东政法大学学报,2007(3):53-55.

[18]吕忠梅,刘长兴.环境司法专门化与专业化创新发展:2017—2018年观察[J].中国应用法学,2019(2):2.

[19]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是,2019(3)

[20]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2013-11-16(1).

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