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【期刊名称】 《行政法论丛》
全国人大常委会立法评估制度检讨
【作者】 刘玉姿【作者单位】 厦门大学法学院{助理教授,法学博士}
【分类】 立法学【期刊年份】 2019年
【期号】 2(第24卷)【页码】 165
【全文】法宝引证码CLI.A.1295918    

我国立法评估制度有自下而上的发展路径,地方先行立法与实践为全国人大常委会立法评估制度奠定了基础。立法评估是“加强和改进立法工作,提高立法质量,确保法律有效实施的一个新举措”,[1]将立法后评估,甚至包括理论与地方实践尚不成熟的立法前评估[2]纳入《立法法》有广泛共识。《立法法》39条和第63条分别规定了法律案通过前评估和立法后评估,两者构成全国人大常委会立法评估制度的主要内容。但实践中吊诡的是,止步文本,制度成熟的立法后评估活动主要限于2010年和2012年的四次试点,而并不成熟的立法前评估自2013年以来已经常态化。在全国人大常委会持续强调做好法律案通过前评估和立法后评估工作,加强科学立法和民主立法的背景下,此般立法评估是否能副其盛名,需要检讨。

自2015年修正并实施以来,《立法法》“点赞与检讨”并存。[3]纵深分析全国人大常委会立法评估的试点、立法以及实施,从规范与实践的回应性关系,制度功能与地位的对应性关系入手,检讨其成因及问题,有助于改进全国人大常委会立法评估制度,促进《立法法》立法目的的实现。

一、全国人大常委会立法评估制度的建立

何谓“立法评估”?从类型化的角度分析,三元论以立法程序为中心点,区分为立法前评估、立法过程评估和立法后评估;[4]二元论则以立法表决公布为分界点,分为立法前评估和立法后评估。[5]地方性立法条例对“评估”术语的使用较为混乱,涵摄了立法项目评估、第三方评估、重大分歧问题的专业评估、社会风险评估、表决(通过)前评估、立法后评估等等。[6]无论纷争如何,《立法法》显然采纳了后者,而52条第1款提及立法规划和年度立法计划的“科学论证评估”则被归入立法项目论证的范畴。[7]“立法前评估”规范上被表述为“法律案通过前评估”“表决前评估”,限定了评估时间,形式上更为精确。地方立法评估制度兴起于20世纪初期,回应了依法治国与政府职能转变的需要。地方积累的经验,推动了全国人大常委会立法评估时代的到来O

(一)试点阶段

全国人大常委会的立法评估理念可以追溯到2003年《行政许可法》20会让它误以为那是爱情条:行政许可设定机关应当定期评价所设定的行政许可,及时修改或者废止;行政许可实施机关可以对已设定行政许可的实施情况及存在的必要性适时评价,并报告设定机关。这种理念延续至2011年《行政强制法》15条,但均未引起理论和实践的关注。为呼应地方如火如荼的立法评估活动,全国人大常委会先后开启立法后评估试点和法律案通过前评估活动。

立法后评估在全国人大常委会立法工作中占据重要位置。2010年的工作要点和立法计划强调结合执法检查发现的重要问题,“适时启动立法后评估试点”。此后由法制工作委员会牵头,展开对《科学技术进步法》和《农业机械化促进法》主要制度规范的立法后评估工作。2012年,法制工作委员会和内务司法委员会又分别牵头对《中小企业促进法》和《残疾人保障法》主要制度规范实施立法后评估。基于前期试点,在2013年的工作要点和立法计划中,全国人大常委会强调“加强……立法后评估工作”,“推动立法后评估工作的规范化、常态化”,标志着立法后评估进入制度化阶段。顺应这种趋势,2014年和2015年则强调做好或继续做好立法后评估工作,直至2015年《立法法》将立法后评估纳入其中。

法律案通过前评估活动始于2013年《旅游法》的制定。自此以后,在法律委员会(现为宪法和法律委员会,以下同)提交审议结果报告前,法制工作委员会常以会议形式,邀请全国人大代表、专家学者以及利益相关者等未直接参与法律案起草和审议工作的代表参与讨论。到2014年,全国人大常委会才将法律案通过前评估写入工作要点和立法计划。2015年,直接将其纳入《立法法》。但与立法后评估自2013年来停滞不同,法律案通过前评估活动已经成为“常规动作”。宪法和法律委员会通常在审议结果报告结尾处用单独一段简略介绍评估情况。[8]比较试点活动与全国人大常委会的工作要点和立法计划,如果说立法后评估是全国人大常委会有目的、有计划建立的一种制度,那么法律案通过前评估更是源于全国人大常委会自身实践的推动。因为地方立法前评估实践虽有,但不成熟,也不普遍。[9]

(二)立法阶段

全国人大常委会及地方经验表明,立法评估是推进科学立法的重要制度。《立法法》39条和第63条主要从评估组织者、评估时间、评估对象、评估内容以及评估结果应用四个方面作出规定,如表1所示。

表1




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